Ni iz iscrpnog obrazloženja nije jasno zašto se zastupnicima manjina treba oduzeti baš pravo odlučivanja o Vladi

Sanja Despot

Na dnevnom redu sjednice Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora u srijedu će se raspravljati o Građanskoj inicijativi Narod odlučuje, odnosno njihovom prijedlogu sazivanja referenduma o izbornom sustavu i promjeni mandata zastupnika manjina.

Kako nam je objasnio član tog odbora Robert Podolnjak, radi se o uobičajenom, tehničkom postupku, odnosno na sjednici bi se trebala donijeti odluka u kojoj Sabor upućuje formalni zahtjev Vladi da započne proces provjere potpisa.

Zanimljivo je, međutim, da ustavni stručnjak i saborski zastupnik MOST-a Robert Podolnjak nije samo član tog odbora, več je radio i na obrazloženju u kojem inicijativa objašnjava zašto nam je potreban referendum na ove teme.

“Ja jesam sudjelovao u radu na obrazloženju, što je vidljivo i kada se usporedi ono što u obrazloženju piše s nekim mojim ranijim radovima”, potvrdio nam je Podolnjak, dodajući kako se to posebno odnosi na dio obrazloženja koji se odnosi na konstitucionalizam u kojem on zastupa teze kakve već godinama zastupa u hrvatskom političkom prostoru.

Prekopirani Podolnjakovi argumenti iz 2014.

Obrazloženje o kojem govorimo obveza je koja je proizašla nakon odluke Ustavnog suda o nedopustivosti referenduma Građanske inicijative „Stožer za obranu hrvatskog Vukovara“ vezanog za upotrebu jezika i pisma nacionalnih manjina. U toj odluci iz kolovoza 2014. Ustavni sud je naložio kako „svaki budući zahtjev za raspisivanje referenduma koji Hrvatskom saboru bude podnesen na temelju članka 87. stavka 3. Ustava mora sadržavati detaljan prikaz činjenica i okolnosti koje su bile povod za referendumsko pitanje u predloženom sadržaju te dostatno i relevantno obrazloženje razloga zbog kojih se traži raspisivanje referenduma“.

Da je upravo Podolnjak najzaslužniji za opširno obrazloženje razloga objavljeno i na web stranici inicijative za referendum vidljivo je po tome što se u dijelu u kojem se obrazlaže zašto se izborni sustav treba opširnije regulirati samim Ustavom, a ne tek izbornim zakonom, od riječi do riječi u velikom dijelu citira jedan njegov raniji rad.

U stručnom časopisu „Informator“ koji je objavljen u studenom 2014., nakon što je inicijativa U ime obitelji pokrenula neuspjelu referendumsku inicijativu da se promijeni Ustav i to tako da se u članak 70. Ustava ugradi niz temeljnih načela izbornog sustava – od načela oblikovanja izbornih jedinica, preko visine izbornog praga do preferencijalnog glasanja, Podolnjak navodi razloge zašto je dobro tu materiju ugraditi u najviši pravni akt države. Pritom spominje teoretičare poput Harryja Ecksteina, Carla Schmitta ili Giovannija Sartorija, a ti su dijelovi njegovog ranijeg članka direktno prekopirani i u ovo obrazloženje. Podolnjak je i tada, kao i danas, bio konzultiran prilikom sastavljanja.pitanja.

Ugradnjom temeljnih načela izbornog sustava u Ustav spriječile bi se, sukus je obrazloženja, zakonodavne izborne manipulacije, odnosno izborni inženjering uoči samih izbora. Podolnjak navodi niz država Europe koje u svojim Ustavima imaju sadržana neka temeljna načela izbornog sustava – što se i u ovom obrazloženju ponavlja, uz sugestiju da se u Ustav navede kako je riječ o razmjernom sustavu, da se definiraju izborne jedinice, izborni prag i preferencijalno glasovanje.

U članku 72 Ustava predlaže se promijeniti broj zastupnika u rasponu od 100 do najviše 120 zastupnika. To je smanjenje za 25 posto, u skladu s kojim bi i broj zastupnika manjina bio smanjen s osam na šest. Smanjenje broja zastupnika opravdava se navođenjem da će tako Sabor biti djelotvorniji, a nisu zanemarive niti uštede. Organizacijski odbor navodi i kako je „s obzirom na manji broj zastupnika razumno očekivati i manji broj klubova zastupnika i manju fragmentaciju Sabora u odnosu na današnju situaciju i postojanje 13 zastupničkih klubova u Hrvatskom Saboru“. Podsjećaju kako je u razdoblju od 1995. do 2000. Sabor mogao djelovati uz 127 zastupnika, uključujući 7 zastupnika manjina.

Umjesto preferencijskog glasanja mogli su osnovati 4 000 stranaka

Kad je riječ o preferencijskom glasanju, podsjeća se kako takav postojeći zakonski prijedlog već postoji, ali nikako da se stavi na dnevni red Sabora. Jednako se godinama ignorira zakonska obveza da se izborne jedinice definiraju tako da međusobno ne odstupaju više od 5 posto.  „Prema službenom izvješću Državnog izbornog povjerenstva o rezultatima izbora za Hrvatski sabor 2016. najmanja IV. izborna jedinica imala je 299.067 birača, a najveća X. izborna jedinica imala je 393.965 birača, što je 31,7 posto više birača. Tome, svakako, treba dodati klasični gerrymandering koji se odnosi na podjelu grada Zagreba na četiri izborne jedinice. S obzirom da Ustavni sud nije ukinuo Zakon o izbornim jedinicama, a ocjenjivao je ustavnost tog Zakona, a Hrvatski sabor nije postupio u skladu s Izvješćem Ustavnog suda, postojeća neustavna situacija kojom se krši ustavno načelo jednakosti glasa u općim izbornim jedinicama može se ispraviti jedino ustavnim referendumom na temelju zahtjeva građanske inicijative“, navodi se. Predlažu da se u svakoj jedinici, a koje ne smiju kršiti teritorijalna načela, bira najmanje 15 zastupnika, s tim da je broj zastupnika različit, ovisno o veličini jedinice.

Smanjenje izbornog praga na 4 posto opravdava se manjim brojem izgubljenih glasova, danih strankama koje nisu uspjele prijeći prag od 5 posto.

Dopisno i elektroničko glasanje navodi se kao potreba zbog veće izlaznosti na izborima (pri tome priznaju da se elektroničko glasanje na nacionalnoj razini za sada provodi samo u Estoniji). „Uvođenje dopisnog i elektroničkog glasovanja izmjenama odgovarajućih zakonskih propisa bit će definirano, vjerujemo, u primjerenim zakonskim rokovima, koje će definirati zakonodavac, uz uvažavanje svih relevantnih aspekata osiguranja sigurnosti i pouzdanosti dopisnog i elektroničkog glasanja“.

Reagirajući na prijedloge iz prvog referendumskog pitanja Građanske inicijative Narod odlučuje, Đorđe Gardašević,  profesor na Katedri za ustavno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu, kao najspornije vidi uvođenje tri preferencijalna glasa.

“Umjesto da se poštuje pravo svih građana da osnuju stranke i tako neposredno utječu na politički život, ova inicijativa smjera propisati strankama rješenja o kojima prethodno nisu bile ni konzultirane”, navodi u izjavi za Faktograf.

Upozorava kako su političke stranke u RH ustavna kategorija, odnosno da sam Ustav propisuje kako je osnivanje stranaka slobodno te da njihovo ustrojstvo mora biti u skladu s temeljnim demokratskim ustavnim načelima. Iz toga bi, navodi, proizlazilo da same stranke moraju imati određenu razinu slobode odlučivanja koga će staviti na izborne liste. Birači koji nisu zadovoljni postojećim strankama, mogu osnivati svoje. “S aspekta ustavnog načela razmjernosti, ta bi konkretna mogućnost mogla biti manje restriktivna za slobodu stranačkog udruživanja od one koja smjera izravnom utjecaju birača na izbor putem preferencijalnog glasovanja”, navodi Gardašević.

S obzirom da je za osnivanje političke stranke dovoljno prikupiti 100 potpisa, potpisnici inicijative mogli su osnovati preko 4 000 stranaka, pa na taj način utjecati na izbore za Sabor, kaže Gardašević.

Ograničenje mandata zastupnika manjina

U obrazloženju drugog referendumskog pitanja u kojem se traži pristanak za ograničenje mandata zastupnika manjina na način da oni više ne bi mogli glasati o povjerenju Vladi i o državnom proračunu navodi se, između ostalog, kako se „temeljne razlike/specifičnosti mandata zastupnika nacionalnih manjina sastoje u činjenici da on ne predstavlja ustavnu nego zakonsku kategoriju, da se ti zastupnici biraju višestruko manjim brojem glasova u odnosu na zastupnike izabrane u deset općih izbornih jedinica i da je način njihova izbora potpuno drugačiji od načina izbora svih ostalih zastupnika u Hrvatskom saboru“. To, zaključuju, ima implikacije na jednakost biračkog prava kao jednu od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske.

„Postojeće ustavno uređenje predviđa apsolutnu nederogabilnost prava na život, zabranu mučenja, surovog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, odredbe o pravnoj određenosti kažnjivih djela i kazni i slobodu misli, savjesti i vjeroispovijedi. Sva ostala prava i slobode, uključujući i prava i slobode nacionalnih manjina, mogu biti predmet ograničenja isključivo uz poštivanje ustavnih uredbi o razmjernosti ograničenja iz članka 16. Ustava RH. Referendumsko pitanje u najmanjoj mogućoj mjeri ograničava mandat zastupnika nacionalnih manjina“, tumače u Organizacijskom odboru inicijative.

„Cilj koji se želi postići predloženim referendumskim pitanjem se sastoji u ustavnopravno prihvatljivom odnosu najviših vrednota (nacionalne ravnopravnosti i jednakosti) ustavnog poretka RH i izbjegavanju odgovornosti zastupnika nacionalnih manjina za formiranje Vlade RH“, objašnjavaju predstavnici Građanske inicijative Narod odlučuje te dodaju: „Sudjelovanje zastupnika nacionalnih manjina u glasanju o povjerenju vladi i proračunu nije kompatibilno sa svrhom njihovog predstavljanja u parlamentu. Upravo glasanje o navedenim temama pred te zastupnike stavlja teret odgovornosti koja nije inherentna mandatu u čijem nastanku nisu mogli sudjelovati svi državljani nego samo oni koji su se izjasnili kao pripadnici nacionalnih manjina“.

U obrazloženju nigdje nije jasno zašto se u korelaciju ne stavljaju i zastupnici dijaspore koji su također izabrani sa značajno manjim brojem glasova, odnosno na jednaki način krše načelo jednakosti birača, kao što se ovdje stavlja na teret zastupnicima nacionalnih manjina.

Jednako tako nije jasno, na što u svom komentaru upozorava i profesor Gardašević, po kojim su načelima izabrana baš ta dva pitanja o kojima zastupnici manjina ne bi smjeli odlučivati – o povjerenju Vladi i o proračunu, dok bi ih Inicijativa u svim drugim pravima ostavila izjednačenima s drugim zastupnicima.

Skidanje političkog tereta sa zastupnika manjina na koje se pozivaju, podsjetimo, predstavnici manjina nisu tražili od građana.

Kvorum izlaznosti nije preporučljiv

U obrazloženjima za oba referendumska pitanja polemizira se s tvrdnjama ustavnih stručnjaka koji smatraju da u ovom trenutku u Hrvatskoj uopće ne postoje uvjeti za pravedan referendum.

Podsječajući da je ustavnom promjenom iz 2000. godine u članak 87. Ustava ugrađen institut narodne ili građanske inicijative, a promjenom Ustava iz 2010. izmijenjeno pravilo odlučivanja na državnom referendumu, pa se u svim slučajevima odlučuje većinom birača koji su pristupili referendumu u Inicijativi navode:

„Međutim, u javnosti su iznijete tvrdnje pojedinih ustavnopravnih stručnjaka kako u ustavnom sustavu Republike Hrvatske, na državnoj razini, od ustavne promjene 2010. godine, uopće nema uvjeta za valjano referendumsko odlučivanje, odnosno dok je na snazi pravilo prema kojem se odluka na državnom referendumu donosi većinom onih birača koji su glasovali“.

Među najglasnijim ustavnopravnim stručnjacima koji tako sude je, podsjetimo, Branko Smerdel.

„Ne može se većinom onih koji izađu na referendum, bez razlike, bilo to nekoliko stotina ili stotina tisuća birača, mijenjati temeljne noseće stupove ustavnog poretka kao što su izborni sustav, prava nacionalnih manjina i međunarodni položaj države!“, rezolutan je bio Smerdel u članku koji je nedavno objavio u Jutarnjem listu.

„Godinama ustrajno tvrdim i sada ponovno upozoravam: u našem ustavnom sustavu, na državnoj razini, od 16.lipnja 2010. godine, uopće nema uvjeta za valjano referendumsko odlučivanje! Dok je na snazi pravilo prema kojem se odluka na državnom referendumu donosi većinom onih birača koji su glasovali, takvi uvjeti ne postoje. Grotesknost cijele situacije posebno naglašava činjenica da je referendum na lokalnoj razini naknadno reguliran: odluku donosi većina onih koji su glasovali, pod uvjetom da je na referendumu glasovalo više od polovice birača upisanih u birački popis.“, ukazao je Smerdel.

Suprotno tome, Organizacijski odbor za ovaj referendum navodi kako je ustavnopravno neprihvatljivo suspendirati primjenu važećih ustavnih normi i ustavnog prava građana na građansku inicijativu i referendum, a koje su već dva puta primijenjene. Odbor tvrdi, također, da je pravilo odlučivanja putem većine izašlih birača, bez dodatnog uvjetovanja kvorumom, najčešće pravilo odlučivanja u članicama Vijeća Europe. Štoviše, u Kodeksu dobre prakse u vezi referenduma koje je prihvatilo Vijeće za demokratske izbore (Council for Democratic Elections) Venecijanske komisije 2007. godine, odlučeno je da se državama članicama savjetuje da u svoje propise ne ugrađuju nikakvu odredbu u svezi pravila kvoruma (specifična pravila, točka 7.).

Spomenuti kodeks stvarno sugerira da se za referendume ne bi trebao predviđati kvorum, ni u smislu potrebe da na izbore izađe većina registriranih birača da bi bio validan (kvorum sudjelovanja), kao ni kvorum prihvaćanja, odnosno prihvaćanja od određenog minimalnog postotka registriranih glasača – uz obrazloženje kako se time promjene mogu učiniti izuzetno teškima. Dovoljno je, objašnjavaju, da se oni koji se ne slažu s prijedlogom pitanja pridruže onima koji ionako nisu zainteresirani za izlazak na referendum pa će zbog nedostatnog odaziva odluka pasti.

Taj kodeks uopće se ni na koji način ne referira na opasnosti poput, primjerice, one da se Ustav može promijeniti  izlaskom na referendum zanemarive manjine snažno zainteresiranih inicijatora.

Zanimljivo je kako je Podolnjak još 2014. rezolutno tvrdio kako se on zalaže za kvorum prihvaćanja od 35 posto, iako po tom kvorumu ne bi prošao ni referendum za pristupanje Hrvatske Europskoj uniji, niti referendum za brak inicijative U ime obitelji.

Uzgred rečeno, spomenuti Kodeks Venecijanske komisije nalaže i provjeru svakog prikupljenog potpisa za narodnu inicijativu do broja koji je kao nužan propisan zakonom, a ne tek uzorka potpisa, kao i stroga pravila o financiranju kakva se primjenjuju i na političke stranke u vrijeme izbora. Nalaže i da tekst pitanja ne smije biti suprotan načelima Vijeća Europe (demokracija, ljudska prava i vladavina prava). S obzirom na to da se slična načela nalaze i u hrvatskom Ustavu bit će zanimljivo vidjeti kakvo će stajalište Ustavni sud zauzeti, naročito kad je riječ o drugom referendumskom pitanju koje se odnosi na smanjenje prava manjinskih zastupnika.

 


Iz kategorije "Analize"