Na svojoj zadnjoj sjednici Vlada RH je prihvatila Nacrt konačnog prijedloga zakona o sprječavanju pranja novca i financiranja terorizma kojim se po prvi put ustanovljuje i Registar stvarnih vlasnika pravnih subjekata, ali bez obzira na objašnjenja ministra financija Zdravka Marića kako se radi o doprinosu transparentnosti – on ostaje potpuno nedostupan javnosti.
Tim zakonom se u hrvatsko zakonodavstvo ugrađuje tzv. četvrta Direktiva o sprječavanju pranja novca i financiranju terorizma (Direktiva EU 2015/849 Europskog Parlamenta i Vijeća) od 20. svibnja 2015. koju su države članice bile obavezne primijeniti u roku od dvije godine.
Direktiva je osmišljena radi borbe protiv pranja novca, ali i porezne evazije koja je postala naročito aktualna objavom Panama Papers.
Podaci samo za ovlaštena tijela
Hrvatski prijedlog zakona definira Registar stvarnih vlasnika kao središnju elektroničku bazu podataka koja sadrži podatke o stvarnim vlasnicima trgovačkih društava, podružnica stranih trgovačkih društava, udruga, zaklada, fundacija i ustanova lokalne samouprave kojima Republika Hrvatska ili jedinica lokalne i područne regionalne samouprave nije jedini osnivač, kao i trustova i s trustom izjednačenih subjekta stranog prava koji su obveznici OIB-a u Republici Hrvatskoj.
Registar će voditi Fina, ali podaci će, navodi se u članku 34., biti dostupni samo: ovlaštenim službenicima Ureda za sprječavanje pranja novca, ovlaštenim osobama državnih tijela, ovlaštenoj osobi i zamjeniku ovlaštene osobe obveznika i drugim zaposlenicima obveznika, ovlaštenim osobama kada provode mjere dubinske analize stranke na temelju ovog Zakona te „pravnim i fizičkim osobama koje dokažu opravdani pravni interes“.
„Opravdani pravni interes“ dalje se razrađuje u članku 35. pa se tako navodi kako će se on smatrati dokazanim ako su istovremeno ispunjeni sljedeći uvjeti:
1.podaci o stvarnom vlasniku pravnog subjekta za kojega se podnosi zahtjev isključivo su vezani za utjecaj na pravni položaj podnositelja zahtjeva u sudskim, upravnim ili drugim na zakonu utemeljenim postupcima
2. podaci se traže u vezi s pranjem novca, povezanim predikatnim kaznenim djelima i financiranjem terorizma.
Ured utvrđuje postoji li opravdan pravni interes podnositelja zahtjeva, a ako je odgovor negativan, žalba nije dopuštena, već se može pokrenuti upravni spor.
U prijevodu, javnost će ostati potpuno uskraćena za te podatke. Ne samo da registar neće biti svima javno dostupan i pretraživ, što bi doprinijelo borbi protiv nezakonitosti i ortačkog kapitalizma, već se podaci neće moći dobiti niti na zahtjev.
Zašto “opravdani pravni interes”?
Europska direktiva, kako je to vidljivo iz hrvatskog prijevoda u Službenom listu Europske unije, u svom tekstu ne spominje „opravdani pravni interes“, već „legitimni interes“, a tako je preveden i u drugim članicama EU koje ova direktiva obvezuje, kao što se može vidjeti iz slovenskog zakona.
U uvodnom dijelu Direktive se propisuje kako države članice moraju osigurati da su informacije u svim slučajevima dostupne nadležnim tijelima i obveznicima u okviru dubinske analize te „svim osobama ili organizacijama koje mogu dokazati legitimni interes“ Da se i u inačici hrvatskog zakona ostalo pri „legitimnom interesu“, postojala bi mogućnost da šira javnost, odnosno novinari i watchdog organizacije na zahtjev potraže podatke ako sumnjaju na nelegalnosti u radu nekih kompanija ili trustova.
Treba također navesti i kako je Direktiva išla na najmanji zajednički nazivnik, ali u uvodu izrijekom navodi kako bi „države članice trebale moći u okviru nacionalnog prava dopustiti pristup koji je širi od pristupa koji je predviđen ovom Direktivom“.
Hrvatska ne samo da u zakonodavstvo unosi najrigidnije tumačenje Direktive, već je dodatno postrožuje kroz „opravdani pravni interes“.
Za komentar smo upitali povjerenicu za informiranje Anamariju Musu koja je na zahtjev GONG-a tijekom pripreme zakona od Ministarstva financija tražila objašnjenje zašto se ne predviđa javni Registar. Ministarstvo financija se tada, između ostalog, pozvalo na mišljenje Pravne službe Vijeća EU u kojem je navedeno da „veza između javnog pristupa informacijama o stvarnom vlasništvu i učinkovitog izvršenja borbe protiv pranja novca nije utvrđena te vrijednosti demokracije i vladavine prava na kojima se EU temelji isključuju mogućnost prepuštanja općoj javnosti da se brine o zadaćama provedbe zakona i da samo nadležna tijela mogu provoditi takve aktivnosti”.
Slijedom naprijed navedenog, Pravna služba Vijeća EU zaključila je da je pristup opće javnosti informacijama o stvarnom vlasništvu svih poslovnih i pravnih subjekata i trustova, kao sredstva za borbu protiv pranja novca i utaje poreza, očito nerazmjeran i neprimjeren“.
U svom pojašnjenju za Faktograf Anamarija Musa navodi: „Iako Direktiva u svom recitalu ističe da bi države trebale moći omogućiti i širi pristup nego što je to u pravnim odredbama propisano, u svojim odredbama (članak 30., stavak 4.) ona predviđa da informacije trebaju biti dostupne nadležnim tijelima i financijsko-operativnim jedinicama (uredi za sprječavanje pranja novca ili slične institucije u drugim državama članicama), obveznicima u okviru dubinske analize te svim osobama ili organizacijama koje mogu dokazati legitimni interes (u dijelu podataka kao što su ime, mjesec i godina rođenja, nacionalnost i zemlja boravišta stvarnog vlasnika te priroda i opseg vlasničkog udjela). Pri tome se Direktiva poziva i na propise o osobnim podacima te ističe da se ulazak u bazu podataka može uvjetovati registracijom ili plaćanjem naknade.
U tom smislu, iz odredbi Direktive vidljivo je da takav registar nije namijenjen javnoj objavi i pristupu javnosti već mu je svrha prikupljanje i razmjena informacija između nadležnih tijela. Stoga prijedlog kojeg je Vlada usvojila na svojoj sjednici 28. rujna 2017. formalno-pravno gledajući nije suprotan europskom pravu nego usklađen s Direktivom, a u dijelu opsega stranaka koje pokriva čak i širi nego što to traži Direktiva“.
Međunarodni forumi za otvaranje registara
Međutim, navodi Anamarija Musa, od vremena donošenja Direktive do danas trend ide ka otvaranju, a ne zatvaranju podataka.
„Od donošenja Direktive, a na njezinoj pripremi se radilo dulje vrijeme prije njezina donošenja, uglavnom 2014., neke su se stvari promijenile. Prije svega, jačanje terorizma i skandal Panama papers potakli su države EU i druge države da problemu pristupe na drugi način. Krenulo se s izmjenama direktive (tzv. Peta direktiva) pa se trenutnim nacrtom te direktive između ostalog predviđa mogućnost da države članice svojim zakonodavstvom omoguće javni pristup dijelu informacija iz registra stvarnih vlasnika. K tome, Odbor za ekonomska i monetarna pitanja i Odbor za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove Europskog parlamenta usvojili su izvješće u veljači 2017, kojim se predlažu amandmani kojima bi se omogućio pristup javnosti informacijama iz registra stvarnih vlasnika, bez dokazivanja pravnog interesa, dakle, u režimu prava na pristup informacijama u kojemu nije potrebno dokazivati svrhu traženja pristupa. Radilo bi se najmanje o informacijama o imenu i prezimenu, datumu rođenja, državljanstvu, državi prebivališta te prirodi i udjelu stvarnog vlasništva, a u skladu s regulacijom zaštite osobnih podataka i otvorenih podataka. U proljeće, sve do srpnja, vodili su se interinstitucionalni pregovori o nacrtu direktive i spomenutim amandmanima, koji su ušli u proceduru. Ishod je zasad neizvjestan.
Osim toga, treba spomenuti i da su međunarodni forumi podržali transparentnost registra stvarnih vlasnika, kao što su to zemlje G20 učinile u travnju 2016., odnosno Partnerstvo za otvorenu vlast na summitu u studenom 2016., pozvavši na otvaranje registara poduzeća, zajedno s podacima o stvarnim vlasnicima“, navodi.
U Sloveniji otvoreno za sve
No i prije mogućeg donošenja nove direktive, a na osnovi ove četvrte Direktive koju sada ugrađujemo u hrvatsko zakonodavstvo, veći je broj europskih zemalja otvorio registar za javnost. U susjednoj Sloveniji registar će biti otvoren za sve građane.
U zakonu koji je u Sloveniji donesen krajem prošle godine stoji kako će „podaci o imenu, privremenom ili trajnom prebivalištu, udjelu u vlasništvu ili način kontrole stvarnih vlasnika, kao i dan unošenja i brisanja stvarnih vlasnika iz registra biti javni te će im se moći pristupiti bez naplaćivanja pristojbi na internetskim stranicama administratora registra. Svrha objave podataka je osiguranje višeg stupnja pravne zaštite pri uspostavi poslovnih odnosa, sigurnost legalnih transakcija, integritet poslovnog okruženja i transparentnost poslovnih odnosa pojedinaca s poslovnim entitetima koji djeluju u poslovnom okruženju te legalnih transakcija.“
Dodatno, osobe i organizacije koje imaju „legitiman interes“ mogu osim gore spomenutih podataka dobiti i (zaštićene) podatke o datumu rođenja i državljanstvu stvarnih vlasnika, ako uspiju dokazati da je riječ o javnom interesu.
Kako su Faktografu pojasnili iz tamošnjeg Transparency Internationala, registar će biti objavljen nakon što Državni zbor donese provedbeni pravilnik.
Iako su kilometrima udaljeni od shvaćanja transparentnosti u Hrvatskoj, i u Sloveniji postoje ograničavajući faktori u zakonu koji će onemogućiti da se u tražilicu naprosto ukuca nečije ime i dobiju svi podaci (pretraživo će biti vlasništvo pojedinačnih pravnih subjekata), pa u Sloveniji kao najbolji primjer navode Veliku Britaniju koja ima najtransparentniju tražilicu.
Velika Britanija daleko je odmakla u transparentnosti vlasništva jer je tamošnja Vlada još prije nekoliko godina zaključila kako joj je javnost najbolji osigurač.
Najdalje odmakla Velika Britanija
Da brojne europske države primjenjuju koncept drukčiji od Hrvatske potvrđuje i Anamarija Musa:
„Neke države, kao što su Ujedinjeno Kraljevstvo, Nizozemska, Švedska Francuska, pa i Slovenija, već su usvojile zakone kojima omogućavaju javnu dostupnost određenih podataka iz registara svojih vlasnika, a neke od njih već su i implementirale te odredbe i objavile registre. Ujedinjeno Kraljevstvo je objavilo registar vlasnika poduzeća uključujući ‘ljude sa značajnom kontrolom’ (PSC register) te priprema objavu registra stvarnih vlasnika svih tvrtki sa sjedištem izvan UK (i podružnicama u UK) koje u vlasništvu imaju ili žele kupiti imovinu te registar stvarnih vlasnika trustova koji neće biti javno dostupan.
Postupajući po predstavci udruge Partnerstvo za društveni razvoj, institucija Povjerenika za informiranje predložila je Hrvatskom saboru – s obzirom da je tada bilo u tijeku prvo čitanje – da se razmotri mogućnost objave dijela podataka iz registra za sve subjekte ili alternativno barem za subjekte u za koje postoji poseban javni interes tj. koje djeluju u javnoj sferi, osobito poduzeća u kojima su država ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili njihove tvrtke i tijela suvlasnici, kao i sva trgovačka društva s kojima država ulazi u pravne odnose, osobito u postupcima javne nabave.
Smatrali smo da je potrebno anticipirati najavljene promjene u regulaciji ovoga pitanja na razini EU te uzeti u obzir recentne događaje i prijedloge europskih institucija, s obzirom da će vrlo izgledne izmjene zakona ionako trebati biti učinjene po donošenju pete Direktive“, kaže Anamarija Musa.
Zakonski prijedlog uoči i tijekom prvog čitanja u Saboru kritizirao je i GONG, ali prijedlog se nije u tom dijelu promijenio od prvog čitanja.
HUP bez komentara
Otvaranje podataka o stvarnom vlasništvu nije samo dobar alat za prevenciju korupcije i prevara, ono je važno i stoga što kompanijama i financijskim institucijama može omogućiti da znaju s kim posluju. Nakon što je hrvatska Vlada zadržala ovakav oblik zakona neki su poduzetnici za Faktograf kazali kako zatvorenost Registra može samo odvratiti legitimne investitore i povećanje direktnih ulaganja u hrvatsko gospodarstvo, umjesto da nam pomogne u dizanju rejtinga i međunarodne konkurentnosti.
Željeli smo saznati i službeni stav Hrvatske udruge poslodavaca o konačnom prijedlogu zakona, ali su nam odgovorili „kako to neće komentirati“. Nisu se, dakle, očitovali o zatvorenom Registru, ali niti pohvalili „transparentnost“ ministra Marića.
