„Jeste li 2015. godine kao tada vladajući SDP proveli javno savjetovanje o prijedlogu Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski Sabor? Zašto je vaš sadašnji predsjednik Peđa Grbin 2015. godine odbio prijedlog o šest izbornih jedinica koji sada jako hvalite? I, treće pitanje, ako možete reći, tko je bio predlagatelj Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski Sabor 2015. godine“, upitao je HDZ-ov Damir Habijan SDP-ovu Sanju Radolović tijekom saborske rasprave o prijedlogu zakona o izmjeni Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatsku sabor.
Izmjene Zakona o izbornim jedinicama odnose se isključivo na trenutak stupanja propisa na snagu. Naime, taj zakon u saborskoj raspravi u drugom čitanju bio je 20. rujna. Izglasan je 28. rujna, a predsjednik je svoj potpis na taj propis stavio 3. listopada. Dan kasnije, 4. listopada, Zakon je objavljen u Narodnim novinama.
U samom je Zakonu stajalo da na snagu stupa s prvim listopadom. No, zakoni se ne mogu donositi retroaktivno. Kako bi se izvukla iz nezgodne situacije koja je dodatno potaknula prepucavanja između Banskih dvora i Pantovčaka, Vlada je Saboru uputila zakonsku izmjenu koja se isključivo odnosi na trenutak stupanja zakona na snagu.
Zakon o izbornim jedinicama donesen je u zadnji tren, iako su Vlada i saborska većina imali dovoljno vremena za njegovo pravovremeno izglasavanje.
U veljači ove godine Ustavni sud donio je odluku prema kojoj Zakon o izbornim jedinicama nije u suglasnosti s člankom 45. Ustava te se ukida s prvim danom listopada. Ta je odluka temeljena na shvaćanju da, sada već bivši zakon, u sadašnjim uvjetima značajno odstupa od načela jednakog biračkog prava jer glas svakog birača nema jednaku težinu.
Naime, Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor propisuje kako se izborne jedinice ne smiju razlikovati više od +/- 5 posto. Ta je razlika bila primjetno veća u nizu izbornih jedinica i kroz niz izbornih procesa, a na što je Ustavni sud upozorio još 2010. godine. Vlada je svoj prijedlog novog izbornog zakona predstavila u svibnju ove godine te smo o njemu u više navrata pisali (1, 2, 3, 4, 5).
Argumentaciju sličnu Habijanovoj u srpnju ove godine, kada se o Zakonu o izbornim jedinicama raspravljalo u prvom saborskom čitanju, koristio je i Ivan Malenica, ministar pravosuđa i uprave.
„Podsjetio bih vas na 2014. godinu kada je vaš predsjednik Peđa Grbin bio predsjednik saborskog Odbora za Ustav. (…) Znate li koji je prijedlog tada SDP odbio? Odbio je prijedlog GONG-a od šest izbornih jedinica, dakle isti ljudi koji su sada u Saboru gospodin Grbin, gospodin Bauk, koji sad promoviraju model šest izbornih jedinica, tada su odbili u saborskoj raspravi prijedlog Dragutina Lesara i prijedlog GONG-a od šest izbornih jedinica“, kazao je Malenica, navodeći kako su i tada bila prisutna odstupanja te da je Grbin novinarima govorio kako godinu dana prije izbora neće ići u izmjene izbornog sustava.
Ustavni sud je, dakle, još 2010. godine upozorio na nesrazmjer broja birača u pojedinim izbornim jedinicama. Ustvrdio je da je na parlamentarnim izborima 2007. bilo prekomjernih odstupanja u broju birača u pojedinim jedinicama od dopuštenih +/- 5 posto i ukazao na nužnost promjena do idućih izbora.
U ožujku 2011. godine Gong je upozorio na propust neučinkovitog zakonodavca i izostanak političke volje za rješavanjem dugotrajnih problema izbornog procesa.
„Krajnji datum za održavanje parlamentarnih izbora je 11. ožujka 2012., što znači da je prošao rok od godinu dana prije izbora dokad su trebale biti obavljene nužne izmjene izbornih zakona, kako ne bi ugrozile integritet izbornog procesa, na što je Ustavni sud već upozorio Hrvatski sabor“, pisao je tada Gong.
HDZ nije imao volje mijenjati zakone
Oporba je tada upozoravala kako godinu dana prije izbora ne treba mijenjati zakon, dok je unutar vladajuće koalicije (HDZ s HSS-om, HSLS-om i HSU-om) bilo ideja, ali ne i interesa za promjene. Naime, HSS je koaliciji predlagao smanjenje s 10 na 5 jedinica te da se pola zastupnika bira s državne liste, a druga polovica preko izbornih jedinica.
Na parlamentarnim izborima koji su uslijedili (u prosincu 2011. godine) pobijedila je koalicija SDP-a, HNS-a, IDS-a i HSU-a (Kukuriku koalicija).
Koalicijska vlada Zorana Milanovića također je u četiri godine mandata propustila poslušati Ustavni sud i uskladiti Zakon o izbornim jedinicama s ustavnim odredbama.
Tijekom 2014. godine Gong je ponovo upozorio na neustavnost Zakona te je u srpnju te godine predstavio svoj zakonski prijedlog prema kojem bi se broj izbornih jedinica smanjio na šest, uvelo preferencijalno glasanje uz prag od pet posto, zabranilo saborskim zastupnicima da istovremeno budu i gradonačelnici, odnosno načelnici. Prijedloge nevladine udruge prihvatio je dio tadašnjih parlamentarnih stranaka i zastupnika te su ih pretočili u svoje zakonske prijedloge (1, 2, 3).
Prije ljetne stanke te 2014. godine u Sabor su pristigla dva prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski sabor – Natalije Martinčević iz Narodne stranke – Reformisti i Kluba zastupnika Hrvatskih laburista – Stranke rada. Do studenog te godine pristigla su još tri prijedloga za izmjenu Zakona o izboru zastupnika i to prijedlog kojeg su izradili tada nezavisni zastupnici Jadranka Kosor i Josip Kregar te SDP-ov Gvozden Flego (koji su mahom preuzeli Gongov model), kao i prijedlog Kluba zastupnika IDS-a te prijedlog Kluba zastupnika SDP-a (1, 2, 3, 4, 5) .
U proceduru su ušla i dva Prijedloga zakona o izbornim jedinicama (Kluba zastupnika Hrvatskih laburista-stranke rada te Kluba zastupnika IDS-a). Laburisti su, među ostalim, predlagali smanjenje broja izbornih jedinica na šest.
Kukuriku koalicija nije htjela u sveobuhvatne promjene uoči izborne godine
Da vladajuća koalicija nije sklona sveobuhvatnoj reformi uoči izborne godine, jasno je bilo još početkom ljeta kada je Gong iznio svoj prijedlog. Tada je Peđa Grbin, koji je bio predsjednik saborskog Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav izjavio kako u SDP-u ne žele da se izborni zakon donosi mjesec dana prije izbora te da za sveobuhvatne izmjene treba vremena.
„Koaliciju čini nekoliko stranaka, izborni zakon treba mijenjati apsolutnim konsenzusom“, kazao je tada Grbin za Novosti.
Da sveobuhvatnih izmjena izbornog zakonodavstva neće biti vidjelo se u listopadu kada je Kukuriku koalicija postigla dogovor kako će već na idućim izborima za Sabor birači moći zaokružiti i jednog kandidata na listi, odnosno da će se model preferencijalnog glasovanja primijenjen u izborima za Europski parlament u potpunosti ugraditi i u zakonodavstvo parlamentarnih izbora. Da je to jedina promjena koja je moguća uoči izborne godine jasno je poručio Zoran Milanović, tadašnji predsjednik Vlade.
„Izborno zakonodavstvo se ne mijenja u zadnjoj godini prije izbora. Imamo još nekoliko mjeseci da to eventualno učinimo. Rekao sam da to nije, ni blizu, najvažnija tema. Ja bih izborni sustav mijenjao temeljito, ali u dogovoru s oporbom u ovom slučaju, tako je bilo i 1999. godine“, kazao je početkom listopada 2014. godine Milanović. Dodao je kako Vlada ne želi izborni sustav mijenjati ni na koji način koji bi mogao imati ikakav utjecaj na izborne rezultate, ustvrdivši da je za izmjene izbornih jedinica potreban jedan duži razgovor i da će se to dogoditi u nekom drugom saborskom mandatu.
„HDZ je rekao da oni nemaju nikakvih problema s tim da se preferencijski sustav glasanja, kakav postoji na izborima za Europski parlament, primjenjuje i na izborima za Hrvatski sabor na postojećem modelu izbora za Hrvatski sabor. To je jedina izmjena koja je u ovom trenutku moguća, koja je dobra i koja neće promijeniti ništa bitno“, zaključio je tada Milanović.
Dan nakon tog Milanovićevog istupa Grbin je izjavio kako je do kraja godine moguće promijeniti izborni model i uvesti preferencijalno glasovanje i na parlamentarnim izborima.
„Sabor bi tako mogao udovoljiti zahtjevima da se izborno zakonodavstvo bitno ne mijenja godinu dana prije održavanja izbora“, kazao je tada Grbin, ističući kako SDP oko izbornog zakonodavstva želi postići koncensus jer „to više nije samo pitanje SDP-a, nego SDP-a i svih onih naših koalicijskih partnera i drugih koji žele sudjelovati u ovakvim promjenama“.
Laburisti inzistirali na smanjenju broja izbornih jedinica
Desetak dana kasnije saborsko Predsjedništvo je dogovorilo da svi zastupnici i klubovi koji žele nešto mijenjati u izbornom zakonodavstvu svoje prijedloge dostave do 3. studenog, kako bi se oni raspravili na sjednici koja je započela 12. studenog. U tom trenutku Klub zastupnika SDP-a još nije izašao sa svojim prijedlogom izmjena izbornog zakonodavstva (pristigli su bili prijedlozi Laburista, Reformista te troje zastupnika). Tada oporbeni HDZ u raspravu se nije uključio vlastitim prijedlogom zakonskih izmjena, ali su se uključili pisanim tezama kojima su tražili izmjenu Ustava kao preduvjet za cjelovitu izmjenu izbornog zakonodavstva. HDZ je tada tražio da se biračima izvan Hrvatske omogući isto biračko pravo kao i onima s prebivalištem u Hrvatskoj, odnosno da se ukine fiksna kvota od tri zastupnika koja se biraju u dijaspori te obveza prethodnog registriranja birača u diplomatsko-konzularnim predstavništvima.
Sabor je na plenarnoj sjednici 13. studenog 2014. godine o svih pet prijedloga izmjene izbornog zakonodavstva proveo objedinjenu raspravu, a u drugo čitanje (koje je provedeno 12. veljače 2015. godine) upućeni su samo prijedlozi Kluba zastupnika SDP-a i Kluba zastupnika Hrvatskih laburista.
Između dvije saborske rasprave opozicija je pokušala postići dogovor o jedinstvenom zakonskom prijedlogu te je većina predlagača svoje prijedloge povukla i kroz amandmane je nadograđivan dokument Kluba zastupnika SDP-a, iako su predstavnici HNS-Reformista bili nezadovoljni načinom na koji bi se utvrđivali zamjenici preferencijalno izabranih zastupnika. Jedino su Hrvatski laburisti ustrajali na svojem rješenju u kojem su tražili promjene izbornih jedinica.
Saborski Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav, dva dana prije saborske rasprave o konačnom prijedlogu zakonskih izmjena podržao je većinom glasova SDP-ov prijedlog izmjena Zakona o izborima zastupnika u Hrvatskom saboru, a odbacio prijedlog izmjena istog zakona Hrvatskih laburista. Nakon provedene rasprave Sabor je prihvatio prijedlog Kluba zastupnika SDP-a kojim je, među ostalim, uvedeno preferencijalno glasovanje i na parlamentarnim izbornima, uređeno je pitanje „ženske kvote“, izmijenjene odredbe o izbornoj promidžbi.
Niti jedan zakonski prijedlog za izmjenom izbornog zakonodavstva kojeg su tada izradili klubovi zastupnika ili saborski zastupnici, pa tako ni prijedlog Kluba zastupnika SDP-a tada nije prošao formalnu proceduru javnog savjetovanja jer takva praksa ne postoji. Te 2014. godine, za razliku od aktualne situacije, zakonodavne izmjene nije predložila Vlada, već saborski zastupnici ili Klubovi zastupnika. Da je tadašnja Vlada predložila zakonske izmjene, one bi trebale proći formalni postupak savjetovanja sa zainteresiranom javnošću. Zakonski prijedlozi saborskih zastupnika ili Klubova zastupnika ne idu u postupak savjetovanja sa zainteresiranom javnošću.
Referendumska inicijativa “U ime obitelji”
Valja, međutim, podsjetiti i na okolnosti koje su te 2014. godine pridonijele da se tadašnja pozicija i opozicija u Saboru uhvate ukoštac s promjenama u izbornom zakonodavstvu. Nakon što je početkom ljeta nevladina udruga Gong pokrenula pitanje usklađivanja izbornog zakonodavstva s rješenjem Ustavnog suda, pojavile su se i neke druge inicijative.
Građanska inicijativa „U ime obitelji“ u kolovozu je najavila referendumsku inicijativu za promjenu izbornog zakonodavstva. Pod nazivom „Birajmo zastupnike imenom i prezimenom“ ta je referendumska inicijativa provedena od 21. rujna do 5. listopada 2014. godine (1, 2).
Oni su u referendumskom pitanju predlagali preferencijalno glasanje za saborskog zastupnika bez ikakvog praga (do tri kandidata s jedne liste), smanjenje izbornog praga s 5 na 3 posto kao i da se ne cijepaju granice Grada Zagreba i županija kao izbornih jedinica i da se u svakoj bira najmanje 20 zastupnika. Tražili su i da se omogući dopisno i elektroničko glasanje.
Tada vladajući SDP kao i, u to vrijeme najveća oporbena stranka, HDZ usprotivili su se inicijativi, smatrajući kako se izborna pravila ne bi smjela mijenjati na referendumu. Referendumska inicijativa prikupila je nešto više od 380 tisuća potpisa. Ustavni sud je utvrdio da nisu prikupili dovoljan broj potpisa jer je raspisivanje referenduma trebalo zatražiti preko 404 tisuće birača te stoga nije dopušteno njegovo raspisivanje (1, 2).
Ta je referendumska inicijativa, međutim, pogurala politiku da krene u izmjene izbornog zakonodavstva. Naveo je na reakciju i Ivu Josipovića, tadašnjeg predsjednika države koji je sredinom listopada 2014. godine uputio pismo Josipu Leki, tadašnjem predsjedniku Sabora u kojem ga je zamolio da u okviru svojih nadležnosti učini sve kako bi se u Saboru postigao konsenzus o promjeni izbornoga zakonodavstva i uvođenja preferencijalnog glasovanja već na idućim parlamentarnim izborima.
„Današnju isključenost građana iz političkog odlučivanja smatram neodrživom i zato sam zamolio Leku da u okviru svojih nadležnosti učini sve da se u Saboru postigne konsenzus o promjenama izbornog zakonodavstva koje bi bile primjenjive već za iduće izbore“, rekao je tada Josipović.
Zanimljivo je kako je prošle godine, iz opozicijskih klupa, SDP u saborsku proceduru uputio zakonski prijedlog izmjena u kojem traži šest izbornih jedinica (kao tada Gong) s nejednakim brojem zastupnika koji se u njima bira.
Dakle, u mandatu Kukuriku koalicije nije bilo volje za sveobuhvatnom promjenom izbornog zakonodavstva kako bi ono bilo usklađenom s ustavnim odredbama. Obavljene su manje promjene, ali se u granice izbornih jedinica nije ulazilo. Sama Vlada nije predložila zakonodavne izmjene, već su to učinili saborski zastupnici, odnosno Klubovi zastupnika. Prihvaćen je prijedlog vladajućeg Kluba SDP-a, a taj prijedlog nije imao obavezu proći kroz javno savjetovanje.
