Portal e-Savjetovanja ove godine puni deset godina postojanja, ali istovremeno bilježi pad broja osoba koje se preko te platforme uključuju u javna savjetovanja o prijedlozima zakona. Državna tijela i dalje pokušavaju što više skratiti dužinu savjetovanja s građanima čije sugestije o prijedlozima novih propisa uglavnom ne prihvaćaju ili ignoriraju.
Glavne su to poruke koje se mogu iščitati iz brojki Godišnjeg izvještaja o provedbi savjetovanja s javnošću i postupcima donošenja zakona i drugih propisa za 2024. godinu. Izvještaj je izradio vladin Ured za zakonodavstvo, a prihvatila Vlada na sjednici sredinom travnja.
Izvještaj se temelji većinom na podacima o provedenim javnim savjetovanjima na platformi e-Savjetovanja, središnjem državnom portalu preko kojeg građani i ostala zainteresirana javnost mogu komentirati prijedloge propisa prije nego što ih usvoje Vlada, Sabor ili neko drugo nadležno tijelo.
Lani su preko platforme e-Savjetovanje tijela državne uprave i druga državna tijela provela 896 savjetovanja o prijedlozima propisa, od čega najviše Ministarstvo znanosti, obrazovanja i mladih (165), Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i ribarstva (98) i Ministarstvo financija (77).
Ukupno 55 institucija provodi svoja savjetovanja putem portala, među kojima su od prošle godine i tri nove: Sigurnosno-obavještajna agencija, Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa i Državne nekretnine d.o.o.
Trenutno e-Savjetovanje ima oko 60 000 korisnika, ali se puno manji broj njih uključuje u javne rasprave. Posebno je to vidljivo lani od kada je uveden novi, složeni sustav registracije što je građanima otežalo pristup platformi, o čemu je Faktograf pisao.
Iako je novim izmjenama planirano, općine, gradovi i županije još uvijek ne koriste centralni sustav javnog savjetovanja, nego to provode putem svojih web stranica, na različite načine i s različitim uspjehom.
Ni neke državne institucije, poput Hrvatske narodne banke (HNB), ne koriste platformu e-Savjetovanje. HNB je u deset godina samo jednom stavio prijedlog propisa na središnju platformu. Prošle godine HNB je na svojoj web stranici proveo 25 savjetovanja koja su trajala od 8 do 33 dana.
26 posto manje građana, 31 posto manje komentara
Prošle godine u javna savjetovanja uključilo se 4 787 fizičkih i pravnih osoba, što je gotovo 26 posto manje nego 2023. godine kada se na platformi e-Savjetovanja sa svojim prijedlozima javilo njih 6 445.
Manji je i broj komentara građana. Lani ih je bilo 13 766 što je oko 31 posto manje nego godinu prije kada ih je bilo 19 991.
„Manji broj sudionika i komentara može se pripisati činjenici da je 2024. bila godina u kojoj su održani hrvatski parlamentarni izbori zbog čega je zakonodavna aktivnost u prvoj polovici godine bila smanjena, ali i činjenici da je u 2024. godini portal integriran s Nacionalnim sustavom identifikacije i autentifikacije (NIAS) kao i sustavom e-Ovlaštenja, što je zahtijevalo i određeno vrijeme za prilagodbu korisnika na novi način prijave i sudjelovanja u e-Savjetovanjima“, objašnjava vladin Ured za zakonodavstvo.
Ono što autori izvještaja ne spominju, a što također može biti razlog manjeg interesa uključivanja šire zajednice u sukreiranje javnih politika, je to što nadležna tijela koja predlažu propise u pravilu nerado prihvaćaju prijedloge građana i ostale zainteresirane javnosti.
I dalje većina komentara na predložene propise ili nije prihvaćeno (38 posto) ili na njih nadležna tijela nisu odgovorila (12 posto). U potpunosti je prihvaćeno samo 11 posto prijedloga.
Kratkoća javnih savjetovanja još je jedna boljka koja se ponavlja iz godine u godinu.
Suprotno Zakonu o instrumentima politike boljih propisa i Zakonu o pravu na pristup informacijama, koji propisuju da savjetovanje s javnošću „u pravilu traje 30 dana“, velika većina javnih rasprava preko državne web stranice traje puno kraće, u prosjeku samo 22 dana.
Prema podacima iz Izvještaja, od ukupno 896 savjetovanja na platformi e-Savjetovanja, njih 812 ili 91 posto trajalo je kraće od 30 dana, a samo 84 ili 9 posto trajalo je 30 i više dana.
U članku 28. Zakona o instrumentima politike boljih propisa jasno stoji da savjetovanje s javnošću može trajati kraće od 30 dana samo „kada se zakon ili drugi propis donosi u posebnim okolnostima koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, nacionalnu sigurnost, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu“.
Zbog svega navedenog, alat koji je zamišljen kao poticaj interakcije između zakonodavca i javnosti u kreiranju javnih politika, osim nesporno dobre namjere, u hodu pokazuje i manjkavosti i to prije svega manjkavosti velikog broja državnih tijela koja se trude „zbrzati“ obavezu javnog savjetovanja, a i nerado prihvaćaju prijedloge koji dolaze izvan državnog sustava.
Ministarstvo zdravstva ignorira komentare
Kako u Izvještaju vladin Ured za zakonodavstvo nije isticao dobre ili loše primjere državnih tijela, nego se bavio isključivo statistikom, sami smo pokušali istražiti kako pojedina ministarstva i vladini uredi provode e-Savjetovanja.
Analizirali smo kako su provedene javne rasprave za deset propisa koji su izazvali najviše komentara u prošloj godini na platformi e-Savjetovanja.
Fokusirali smo se na dvije stvari: duljinu trajanja savjetovanja s javnošću i je li nakon savjetovanja nadležno tijelo izradilo izvještaj, odnosno je li odgovorilo na pristigle komentare.
Iako mali, uzorak je pokazao približno iste boljke kao i statistički Izvještaj vladinog Ureda za zakonodavstvo, s tom razlikom što u našem uzorku „krivci“ imaju ime.
Najviše komentara u prošloj godini na portalu e-Savjetovanja, njih 981, pristiglo je na prijedlog Zakona o upravljanju i održavanju zgrada kojeg je u javnu raspravu uputilo Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine.
Savjetovanje je trajalo 30 dana, a ministarstvo je potom izradilo izvještaj i odgovorilo na pristigle primjedbe i prijedloge.
No, kada smo krenuli dalje po rang listi najkomentiranijih propisa imali smo što vidjeti.
Među deset savjetovanja koja su izazvala najviše reakcije javnosti u prošloj godini čak njih šest (1, 2, 3, 4, 5, 6) trajalo je samo 15, umjesto 30 dana. Među njima je tako Ministarstvo unutarnjih poslova brzinski, u 15 dana, provelo savjetovanje o prijedlogu izmjena Zakona o strancima, a Ministarstvo turizma i sporta o prijedlogu izmjena Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti.
Osim kratkoće trajanja savjetovanja, posebno se u otaljavanju svojih obaveza prema javnosti iskazalo Ministarstvo zdravstva, čija su dva savjetovanja među deset najkomentiranijih u 2024. godini.
Riječ je o savjetovanju o nacrtu Pravilnika o pripravničkom stažu i stručnom ispitu zdravstvenih radnika koje je u 15 dana na platformi e-Savjetovanje prikupilo 615 komentara te o savjetovanju o prijedlogu Zakona o logopedskoj djelatnosti na koji je u 30 dana pristiglo 379 primjedbi i komentara.
Zajedničko je za oba savjetovanja da Ministarstvo zdravstva uopće nije objavilo izvještaje o provedenim savjetovanjima, odnosno da nije odgovorilo ni na jednu pristiglu primjedbu, ni na prvih 615 niti na drugih 379. Jednostavno su ignorirali komentare građana, udruga, strukovnih komora, bolnica, fakulteta, pučke pravobraniteljice…
Pregledom i ostalih savjetovanja s javnošću koje je lani provelo Ministarstvo zdravstva ustanovili smo da je ignoriranje pristiglih komentara uobičajena praksa Ministarstva zdravstva.
Tijekom 2024. godine Ministarstvo zdravstva provelo je 33 javna savjetovanja preko središnjeg državnog web portala, od kojih je samo 13 uredno provedeno, trajali su 30 dana i ministarstvo je odgovorilo na pristigle komentare.
Od preostalih, čak 12 savjetovanja trajalo je manje od 30 dana, jedno samo 5 dana. Ministarstvo zdravstva do danas nije odgovorilo na primjedbe iz gotovo polovice savjetovanja koja su lani provedena. Radi se o ukupno 1 512 pristiglih komentara tijekom 15 savjetovanja koje je Ministarstvo zdravstva jednostavno ignoriralo, kao da ne postoje. .
Uredba o lutrijskim sredstvima po kratkom postupku
Neke uredbe se redovito donose iz godine u godinu i one uvijek prije toga prolaze javnu raspravu na portalu e-Savjetovanja. Jedna od njih je i uredba o godišnjem rasporedu sredstava od igara na sreću.
Prijedlog tog dokumenta uvijek je, ali baš uvijek, u javnom savjetovanju na središnjem portalu puno kraće od 30 dana, u pravilu od 7 do 9 dana.
Uredbu je donedavno predlagalo Ministarstvo financija, da bi u posljednje dvije godine za to postao nadležan vladin Ured za udruge. Uredbom se propisuje kako će se organizacijama civilnog društva raspodijeliti dio prihoda od igara na sreću.
Radi se o pozamašnim sredstvima. Samo ove godine predviđeno je da će se na taj način nevladinim organizacijama rasporediti oko 136,3 milijuna eura.
Riječ je o rekordnom iznosu, ali nacrt Uredbe o kriterijima za utvrđivanje i načinu raspodjele dijela prihoda od igara na sreću za ovu godinu oborio je i neslavni rekord: nikad kasnije nije stavljen na e-Savjetovanje i nikad savjetovanje nije bilo kraće.
Uredba, koju predlaže vladin Ured za udruge, objavljena je na središnjem državnom portalu tek nedavno, u travnju, kada se već debelo zagazilo u ovu proračunsku godinu, a rasprava o njoj trajala je samo pet (5) dana, uključujući dva dana vikenda.
To je izazvalo negodovanje više udruga na platformi e-Savjetovanja. Tražile su produljenje roka javnog savjetovanja na 30 dana kako predviđaju zakoni.
Nevladine organizacije izrazile su zabrinutost ne samo načinom raspodjele novaca (opet najveći dio ide udrugama koje promiču razvoj sporta, 38,54 posto), nego i načinom na koji je proveden postupak e-Savjetovanja „suprotno načelima transparentnosti, uključivosti i zakonodavne kulture“.
Upozorili su da se skraćenim postupkom savjetovanja „podriva demokracija i bitno narušava odnos povjerenja i uvažavanja koji bi trebao postojati između građana, organizacija civilnog društva i tijela javne vlasti“.
Iz udruge Zelena Istra su podsjetili i da je Povjerenik za informiranje lani poslao vladinom Uredu za udruge preporuku da se pridržava zakonskog roka od 30 dana za e-savjetovanje.
Ured za udruge nije prihvatio prijedlog udruga o produženju ovogodišnjeg savjetovanja, pravdajući se da je ovakav kratak rok zbog „produženog višemjesečnog procesa usklađivanja kriterija za raspodjelu dijela prihoda od igara na sreću“, a da je o prijedlogu uredbe raspravljano i na sjednici Savjeta za razvoj civilnog društva, tri tjedna ranije, o čemu postoji javno dostupna snimka. To bi trebalo valjda značiti da je Ured svoju obavezu javnog savjetovanja odradio.
Inače, na čelu vladinog Ureda za ljudska prava već je sedam godina Helena Beus. Četverogodišnji mandat ravnateljice istekao joj je još u svibnju 2022. godine, ali joj Vlada svakih šest mjeseci produljuje ovlaštenje za obavljanja poslova ravnateljice. Do sada joj je v.d. mandat produljen sedam puta (1, 2, 3, 4, 5, 6, 7), posljednji put na sjednici Vlade 6. svibnja.
Gradovi vode svoju politiku
Pored tijela državne uprave i drugih državnih tijela, obavezu provođenja javnog savjetovanja o novim propisima, imaju i općine, gradovi i županije.
Jedinice lokalne i regionalne samouprave, međutim, prema Zakonu o pravu na pristup informacijama, nemaju obavezu provoditi savjetovanja s javnošću preko središnjeg državnog portala, nego to mogu učiniti preko svojih web stranica. Pregledom portala e-Savjetovanja ustanovili smo da nitko od njih ne koristi središnji državni portal, iako je cilj osuvremenjivanja e-Savjetovanja bio da ga počnu koristiti i jedinice lokalne i regionalne samouprave.
Prema izvještaju Povjerenika za informiranje, samo prošle godine lokalne vlasti provele su 4 657 savjetovanja na svom području.
Provjerili smo kako to rade četiri najveća grada u Hrvatskoj – Osijek, Split, Zagreb i Rijeka. Pregledali smo ukupno 130 javnih savjetovana koja su lani provedena na njihovim web stranicama.
Ustanovili smo da se ti gradovi, za razliku od državnih tijela, pridržavaju zakonske odredbe od najmanje 30 dana trajanja savjetovanja.
Istovremeno, uglavnom koriste model savjetovanja prema kojem nitko ne može javno vidjeti pristigle komentare sve dok ne završi savjetovanje i dok nadležno tijelo ne objavi izvještaj o provedenom savjetovanju. Za razliku od lokalnih web savjetovanja, na središnjem portalu e-Savjetovanja komentari su vidljivi u realnom vremenu i odmah su javno dostupni.
Svaki od ta četiri grada ima i svoje specifičnosti.
Osijek jedno planira, a drugo provede. Prema Planu savjetovanja s javnošću za 2024. godinu, kojeg je utvrdio gradonačelnik Osijeka, planirano je 38 javnih savjetovanja na web portalu Grada. Pored toga, Plan je još šest puta dopunjavan, tako da se broj planiranih savjetovanja u 2024. godini popeo na 48. Na kraju ih je provedeno samo 17.
Poražavajuće je i što je gotovo nikakav odziv osječke javnosti. U tri savjetovanja uključio se po jedan sudionik. Na ostalih 14 savjetovanja nije stigao ni jedan komentar ili prijedlog.
Split ima drugu vrstu problema. Pregledom 26 provedenih javnih savjetovanja tijekom prošle godine, za njih 7 nema nikakvog izvještaja pa ne znamo koliko je građana komentiralo dokumente ni koji su bili njihovi prijedlozi.
Tako, među ostalim, nema podataka kako je prošlo javno savjetovanje o prijedlogu izmjena Zaključka o korištenju prometnica u dijelu Park-šume Marjan, o Pravilniku o dodjeli sredstava za provođenje sanacije i obnove pročelja i krovova građevina na području stare gradske jezgre grada Splita i o prijedlogu izmjena Odluke za utvrđivanje mjerila za sudjelovanje roditelja u cijeni programa dječjih vrtića i jaslica Grada Splita. .
Zagreb zbunjuje s dva modela, Rijeka najmodernija
Zagreb od sredine prošle godine javna savjetovanja na svojim web stranicama vodi na dva načina: preko nove aplikacije eSavjetovanje i na stari način, što prilično zbunjuje.
Da bi se građanin uključio na novi način to može učiniti isključivo posebnom vjerodajnicom preko sustava e-Građanin, slično kao što je to na središnjoj državnoj stranici, a na stari način dovoljno je u web obrazac upisati svoj komentar bez ikakve posebne ovlasti. Na novoj zagrebačkoj aplikaciji nalazi se dio prijedloga propisa, a po starom modelu također je nastavljeno objavljivanje dokumenata koje predlažu gradske vlasti. Nejasno je idu li svi prijedlozi sada na obje platforme za savjetovanje ili jedni idu na jednu, a drugi na drugu.
Za potrebe ovog teksta koristili smo samo stari model i rubriku „Zatvorena savjetovanja“, jer tamo ima najviše podataka o savjetovanjima provedenih tijekom prošle godine.
Pregledali smo 60 savjetovanja i utvrdili da uz njih čak 29 nema obrazloženja zašto se predlaže donošenje nekog dokumenta. Nadležna tijela, pa time i Grad Zagreb kao predlagač, dužna su prema članku 11. Zakona o pravu na pristup informacijama uz prijedlog nekog akta u javnom savjetovanju priložiti obrazloženje razloga i ciljeva koji se žele postići donošenjem propisa. U ovom slučaju, praktički je polovina predloženih odluka poslano u javnu raspravu bez ikakvog obrazloženja.
Inače, najviše sudionika, njih 317 s mnoštvom komentara, uključilo se u javno savjetovanje o prijedlogu Zaključka o popisu ulica po zonama i blokovima.
Rijeka je najdalje otišla u povođenju javnih web savjetovanja. Građani se mogu uključiti ili putem obrasca ili komentarom koji se objavljuje uz prijedlog novog propisa u realnom vremenu tijekom trajanja javne rasprave.
Nažalost, tu drugu varijantu građani Rijeke su lani malo koristili. Od 27 provedenih savjetovanja, samo kod triprijedloga propisa (1, 2, 3) bio je po jedan komentar u realnom vremenu.
