„Povjerenstvo nije izgubilo svoju svrhu. Mi smo jasno rekli da ovo ne znači nikakvo smanjenje ovlasti Povjerenstva. Radi se o jednom članku od ukupno 58 članaka“, tim je riječima ministar pravosuđa i uprave Ivan Malenica prije nekoliko dana odgovorio na pitanje novinara Nove TV je li Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa izgubilo svrhu svog postojanja ako ubuduće neće moći donositi odluke na temelju članka 5. Zakona o sprječavanju sukoba interesa (ZSSI), a koji se odnosi na načela djelovanja dužnosnika.
„Postoji ostalih 57 članaka. Puno je važniji primjerice članak 2. Zakona o sprječavanju sukoba interesa koji jasno utvrđuje što je to sukob interesa. U članku 5. se ne navodi što je sukob interesa, već određena načela djelovanja, koja, kao što je Visoki upravni sud naveo, treba povezati s konkretnom povredom iz drugih odredaba“.
Na pitanje kako će se onda obrađivati „kapitalci“, ministar je odgovorio:
“Predsjednica povjerenstva je jasno rekla da je otprilike 15 posto predmeta koji se temelje na načelima. Dakle, imamo 85 posto drugih predmeta koje će Povjerenstvo raditi, a vjerujem da će i sukladno praksi, odnosno presudi Visokog upravnog suda, primjenjivati i članak 5. o načelima djelovanja, pozivajući se na konkretne povrede Zakona o sprječavanju sukoba interesa“.
Ministar je točno utvrdio da se Zakon o sprječavanju sukoba interesa sastoji od 58 članaka, a sporan je samo jedan, ali riječ je o gruboj relativizaciji značaja članka 5. za sam rad Povjerenstva, kako to proizlazi iz dosadašnje prakse.
Članak 5 navodi:
- Dužnosnici u obnašanju javnih dužnosti moraju postupati časno, pošteno, savjesno, odgovorno i nepristrano čuvajući vlastitu vjerodostojnost i dostojanstvo povjerene im dužnosti te povjerenja građana.
- Dužnosnici su osobno odgovorni za svoje djelovanje u obnašanju javnih dužnosti na koje su imenovani, odnosno izabrani prema tijelu ili građanima koji su imenovali ili izabrali.
- Dužnosnici ne smiju koristiti javnu dužnost za osobni probitak ili probitak osobe koja je s njima povezana. Dužnosnici ne smiju biti ni u kakvom odnosu ovisnosti prema osobama koje bi mogle utjecati na njihovu objektivnost.
- Građani imaju pravo biti upoznati s ponašanjem dužnosnika kao javnih osoba, a koje su u vezi s obnašanjem njihove dužnosti.
Za razliku od ministra Malenice, u samom Povjerenstvu smatraju da bi im se odustajanjem od postupanja na osnovi članka 5. značajno smanjile ovlasti.
„Ukidanje ovlasti Povjerenstva za donošenje odluka kojima se utvrđuje da su dužnosnici postupili protivno članku 5. ZSSI-a kojim je propisano da dužnosnici moraju postupati časno, pošteno, savjesno, odgovorno i nepristrano, čuvajući vlastitu vjerodostojnost i dostojanstvo povjerene im dužnosti te povjerenja građana, predstavljalo bi korak unazad u sprječavanju sukoba interesa, kao jednog od važnih alata u prevenciji korupcije. Također, člankom 1. ZSSI-a kao svrha toga Zakona propisano je, između ostaloga, jačanje integriteta, objektivnosti, nepristranosti i transparentnosti u obnašanju javnih dužnosti te jačanje povjerenja građana u tijela javne vlasti koja svrha se ostvaruje upravo kroz postupanje dužnosnika u skladu s načelima propisanim člankom 5. istog Zakona“, navode u Povjerenstvu za odlučivanje o sukobu interesa.
10-15 posto ovisno o godini
Točan je podatak kojeg je ponovio ministar Malenica da se samo oko 15 posto postupaka odvija po tom članku. Zapravo, ovisno od godine do godine, broj konačnih odluka donesenih zbog povrede načela djelovanja propisanih člankom 5. ZSSI-a varira između 10 i 15 posto od ukupno donesenih konačnih odluka.
Međutim, iako je to relativno mali postotak ukupnih odluka, riječ o tome da je povreda načela djelovanja utvrđena kod većeg broja visokopozicioniranih dužnosnika, uključujući i premijera Andreja Plenkovića.
Po članku 5 djelovalo se u sljedećim predmetima:
– P-381/18 dužnosnik Andrej Plenković (utvrđena je povreda članka 5. ZSSI-a zbog propusta da nadležnim službama naloži dostavu tražene dokumentacije od strane Povjerenstva vezano z put u Helsinki)
– P-382/17 dužnosnik Andrej Plenković (utvrđena je povreda članka 5. ZSSI-a zbog propusta deklariranja kumske povezanosti s Igorom Pokazom, kojeg je predlagao postaviti za izvanrednog i opunomoćenog veleposlanika Republike Hrvatske u Ujedinjenoj Kraljevini Velike Britanije i Sjeverne Irske)
– P-434/17 dužnosnik Davor Bernardić (utvrđena je povreda članka 5. ZSSI-a zbog prihvaćanja stipendije u vrijednosti 263.000,00 kn, temeljem Ugovora o edukaciji sklopljenim s trgovačkim društvom Cotrugli d.o.o.)
– P-297/16 dužnosnik Milan Bandić (utvrđena je povreda članka 5. ZSSI-a zbog propusta da nadležnim službama naloži dostavu tražene dokumentacije od strane Povjerenstva vezano za putovanja u Rim)
– P-115/17 dužnosnik Milan Bandić (utvrđena je povreda članka 5. ZSSI-a zbog davanja izjave prilikom javnog obraćanja medijima, koja sadržajno predstavlja uputu upravi trgovačkog društva ZAGREBAČKI HOLDING d.o.o. da zaposli Svetimira Marića, iako kao zastupnik Grada Zagreba u skupštini navedenog trgovačkog društva nije ovlašten i nadležan odlučivati o zapošljavanju)
– P-81/19 dužnosnik Željko Lacković (utvrđena je povreda članka 5. ZSSI-a zbog sudjelovanja u odlučivanju Državnog sudbenog vijeća o imenovanju suca Alena Goluba, koji je prethodno donio presudu kojom je supruzi dužnosnika priznata odšteta u iznosu od 40.000,00 kn, za suca Županijskog suda u Bjelovaru)
– P-99/19 dužnosnik Zdravko Marić (utvrđena je povreda članka 5. ZSSI-a zbog propusta poduzimanja radnji kojima bi osigurao savjesno i nepristrano postupanje prilikom sudjelovanja u donošenju Odluke Nadzornog odbora HBOR-a o davanju suglasnosti za davanje kredita trgovačkom društvu OLYMPIA VODICE d.d., s obzirom na osobnu povezanost dužnosnika s vlasnikom navedenog trgovačkog društva, a koja povezanost proizlazi iz odnosa prijateljstva)
Jednako tako, predmeti koji su otvoreni u odnosu na dužnosnike Andreja Plenkovića, Zdravka Marića, Martinu Dalić i Božu Petrova vezano za postupanja navedenih dužnosnika u postupku donošenja tzv. „Lex Agrokora“ također se vode zbog povrede načela djelovanja propisanih člankom 5. ZSSI-a.
„Vezano za osporavanje nadležnosti Povjerenstva za vođenje postupaka zbog povrede članka 5. ZSSI-a potrebno je istaknuti da se preventivna svrha Povjerenstva ogleda upravo kroz navedene deklaratorne odluke kojima se utvrđuje da pojedini dužnosnik nije postupio transparentno, savjesno ili vjerodostojno, bez izricanja sankcija. Načela obnašanja javnih dužnosti trebala bi predstavljati neupitan i općeprihvaćen standard kojeg bi se svaki dužnosnik u obnašanju javne dužnosti trebao pridržavati, a u slučajevima kad dođe do povrede istih, smatramo da je nužno kroz odluku Povjerenstva ukazati na takvu povredu, sa svrhom sprječavanja sličnog postupanja u budućim situacijama“, navode u Povjerenstvu.
Pogrešno posezanje za člankom 2. ministra Malenice
Ministar Malenica, želeći umanjiti značaj postupanja po članku 5., izrijekom je kao „puno važniji“ naglasio članak 2. Zakona o sprječavanju sukoba interesa koji, kazao je, jasno utvrđuje što je to sukob interesa, dok članak 5. donosi samo „određena načela djelovanja“.
Članak 2. upravo definira sukob interesa i glasi: “U obnašanju javne dužnosti dužnosnici ne smiju svoj privatni interes stavljati iznad javnog interesa.
Sukob interesa postoji kada su privatni interesi dužnosnika u suprotnosti s javnim interesom, a posebice kada: privatni interes dužnosnika utječe na njegovu nepristranost u obavljanju javne dužnosti ili se osnovano može smatrati da privatni interes dužnosnika utječe na njegovu nepristranost u obavljanju javne dužnosti ili privatni interes dužnosnika može utjecati na njegovu nepristranost u obavljanju javne dužnosti.”
Međutim, ministar Malenica nije napravio dobru analogiju. Govoreći o nedavno objavljenoj presudi Visokog upravnog suda u slučaju Milana Bandića, Malenica je ispravno naveo kako se tom presudom traži da Povjerenstvo postupanje po članku 5. „mora povezati s konkretnom povredom iz drugih odredaba“. Ali isto bi se odnosilo i na članak 2. Članak 2. također se nalazi u Glavi I koju je Sud vidio kao „opće okvire“, pa se i ta djela iz kršenja članka 2. trebaju povezati s daljnjim djelima koja su kažnjiva po članku 42.
Visoki upravni sud u svom je mišljenju naveo: „Zakonodavac je, naime, propisivanjem načela djelovanja dužnosnika, smještenoj u Glavi I ZSSI-a s općim odredbama, postavio opće okvire unutar kojih je daljnjim odredbama (Glava II i Glava III) na izričit način odredio radnje koje su dužnosniku zabranjene, odnosno obveze kojih se dužan pridržavati, a sve sukladno temeljnim načelima djelovanja dužnosnika. Time je na jasan i nedvosmislen način daljnjim pojedinačnim odredbama razradio djelovanje/postupanje dužnosnika koje se protivi općim načelima te, s obzirom na težinu povrede, odnosno protupravnosti, normirao sankcije za one čije se djelovanje protivi propisanoj zabrani/zapovjedi. Stoga je načela djelovanja potrebno tumačiti u međusobnoj povezanosti s tim pojedinačnim razrađujućim normama te odluku kojom se utvrđuju povrede u postupanju dužnosnika utemeljiti na zakonskim odredbama propisanim člankom 42. ZSSI-a, što je ovdje izostalo“.
Krivo tumačenje odluke Ustavnog suda
Visoki upravni sud u toj presudi po žalbi Milana Bandića poziva se na odluku Ustavnog suda U-III-673/2018. iz srpnja 2019., a koja se odnosi na poznati slučaj Tomislava Karamarka. On se, podsjetimo, zbog odluke Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa u aferi „Konzultantica“ 2016. povukao iz Vlade. Ustavni sud u svojoj odluci nije poništio odluku Povjerenstva vezano za sukob interesa i povrede načela djelovanja Tomislava Karamarka, ali jest naknadne postupke na upravnim sudovima na kojima se Karamarko žalio te je vratio slučaj na ponovno odlučivanje Upravnom sudu.
Nakon reakcija u javnosti na taj zaokret u postupanju Visokog upravnog suda u slučaju Bandić (Jutarnji list, Telegram) u dodatnom priopćenju Visoki upravni sud tvrdi kako su u presudi povodom žalbe Bandića u potpunosti „poštovana iznesena načelna pravna stajališta Ustavnog suda RH o primjeni Zakona“, a kako su odluke i rješenja Ustavnog suda „obvezatni“. Stoga su, navode u priopćenju, neosnovani svi komentari o bezrazložnoj promjeni ranije sudske prakse.
Međutim, to ne odgovara stvarnosti. Ustavni sud u citiranoj odluci iz srpnja 2019. uopće nije donio takvu odluku kakvu spominje sudsko vijeće Visokog upravnog suda u sastavu Senka Orlić Zaninović, Evelina Čolović Tomić i Inga Vezmar Barlek. Većinskom odlukom iz srpnja 2019. godine Ustavni sud je odlučivanje o slučaju Karamarko vratio na ponovno odlučivanje Upravnom sudu smatrajući da „upravni sudovi nisu podnositelju osigurali stvarnu i učinkovitu sudsku zaštitu“ jer nisu pružili nikakvu argumentaciju za pitanja koja je u svojoj obrani iznio Karamarko, već su samo ponavljali argumentaciju Povjerenstva. Među tim pitanjima koje je postavila obrana Karamarka, navodi Ustavni sud, bila su i ona o ovlastima povjerenstva da odlučuje po člancima 2. (sukob interesa) i 5. (načela djelovanja), odnosno moraju li se takva utvrđenja povezati s konkretnom odredbom ZSSI-a koja je određenim ponašanjem ili propustom dužnosnika povrijeđena. U odluci Ustavnog suda to se spominje tek kao pitanje na koje sudovi nisu odgovorili, a da se pri tome Ustavni sud (osim izdvojenog mišljenja suca Miroslava Šumanovića) nije sam odredio koje bi bilo ispravno tumačenje ZSSI-a pa time nije ni nametnuo obavezu da to njegovo mišljenje uvjetuje buduće odluke o ovlastima Povjerenstva.
Treba, pritom, naglasiti i kako se u slučaju Karamarku odlučivalo i po članku 2. koji se odnosi na sukob interesa i po članku 5. koji se odnosi na načela djelovanja tako da je nejasno zašto je uopće ministar Malenica u svom odgovoru izvukao članak 2.
U Povjerenstvu navode: „Argumentacija iz presude Visokog upravnog suda vezana za članak 5. analogno se može primijeniti i na članak 2. ZSSI-a kojim je definiran sukob interesa za čije utvrđenje također nije propisana sankcija te se ovakvim tumačenjem Povjerenstvu ujedno odriče i pravo da svojim odlukama utvrđuje predstavlja li određena situacija sukob interesa za pojedinog dužnosnika, iako je samo po sebi razumljivo da u nadležnosti tijela pod nazivom Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa utvrđivanje jest i mora biti odlučivanje o tome je li u određenim okolnostima pojedini dužnosnik bio u sukobu interesa“.
Dodajmo i kako Jutarnji list izvještava da su i preostali slučajevi u kojima su se dužnosnici žalili na postupanje po članku 5. koji se odnosi na načela djelovanja dodijeljeni istom sudskom vijeću Visokog upravnog suda koji je preokrenulo praksu dosadašnjih odluka upravnih sudova pa se može očekivati i sličan ishod.
