Ustavni sud nedavno je većinom glasova odbacio tužbu nevladine organizacije Protagora – udruge za zaštitu prava ireligioznih osoba i promicanje ireligioznog poimanja svijeta, smatrajući da udruga nema aktivnu legitimaciju, odnosno da nije ovlaštena podnositi ustavnu tužbu u postupcima zaštite od diskriminacije, jer ona sama nije žrtva diskriminacije.
Takvo rješenje Ustavnog suda moglo bi imati dalekosežne posljedice i za ostale udruge za zaštitu ljudskih prava koje pokušavaju zaštiti prava ranjivih skupina u društvu.
Tužba udruge Protagore stajala je na Ustavnom sudu punih deset godina.
Udruga Protagora obratila se Ustavnom sudu još 2014. godine u povodu presude Vrhovnog suda kojom je odbijena žalba udruge i potvrđena presuda Županijskog suda u Zagrebu koji je, kao neosnovanu, odbio tzv. udružnu tužbu za zaštitu od diskriminacije.
Udružnu tužbu na Županijskom sudu podnijela je Protagora na temelju članka 24. Zakona o suzbijanju diskriminacije protiv Republike Hrvatske, odnosno Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta, zbog diskriminacije učenika osnovnih škola koji zbog svjetonazorskog ili drugog uvjerenja ne žele pohađati nastavu vjeronauka i kojima nije ponuđen drugi odgovarajući predmet.
Prema članku 24. Zakona o suzbijanju diskriminacije, udruge koje se bave zaštitom određenih skupina u društvu, odnosno one koje imaju „opravdani interes za zaštitu kolektivnih interesa određene skupine“, mogu podnijeti tzv. udružnu tužbu protiv onih koji su povrijedili pravo na jednako postupanje prema osobama čija prava ta udruga štiti. Udružnu tužbu tako mogu podnijeti udruge civilnog društva koje se bave zaštitom nacionalnih, seksualnih, vjerskih i drugih manjina, iako same nisu žrtve diskriminacije i kršenja ljudskih prava.
Ustavni sud u svojem rješenju ne osporava pravo Protagori da podnosi udružnu tužbu u antidiskriminacijskim sporovima, ali samo pred redovnim sudovima u parničnom postupku. Većina ustavnih sudaca smatra da se udruge mogu obratiti Ustavnom sudu samo u slučaju da im je u antidiskriminacijskim sporovima pred županijskim ili Vrhovnim sudom povrijeđeno neko postupovno pravo, kao što su povrede prava na suđenje u razumnom roku zbog trajanja parničnog postupka ili povrede prava na pristup sudu.
S time se nije složilo troje ustavnih sudaca, koji često i u drugim predmetima (1, 2, 3, 4, 5) imaju oprečni stav od većine. U izdvojenom mišljenju sutkinja Lovorka Kušan i suci Andrej Abramović i Goran Selanec upozoravaju da je većina u Ustavnom sudu svjesno obezvrijedila institut udružne tužbe u antidiskriminacijskom pravu. U ovom slučaju Ustavni sud uskraćuje udruzi Protagora temeljnu ustavnu zaštitu od arbitrarnog postupanja redovnih sudova koji „očigledno svjesno uskraćuju odgovor“ na osnovno pitanje je li bilo diskriminacije učenika koji ne pohađaju nastavu vjeronauka.
Argumenti udruge Protagora
Protagora u ustavnoj tužbi navodi da su presudama Županijskog i Vrhovnog suda povrijeđeni članak 14. Ustava Republike Hrvatske i članak 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljenih sloboda Vijeća Europe koji zabranjuju diskriminaciju na temelju vjere ili drugog uvjerenja, a čime su zapravo povrijeđeni i članak 40. Ustava i članak 9. Konvencije koji jamče slobodu savjesti i vjeroispovijedi.
Udruga u obraćanju Ustavnom sudu navodi i povredu članka 2. Protokola 1 uz Konvenciju koji određuje da nikome neće biti uskraćeno pravo na obrazovanje i jamči obavezu države da će poštivati pravo roditelja da osiguraju odgoj i poučavanje u skladu sa svojim vjerskim i filozofskim uvjerenjima.
Kao i ranije pred redovnim sudovima, Protagora i u ustavnoj tužbi navodi da je „učenicima koji zbog svjetonazorskog ili drugog uvjerenja ne žele pohađati vjeronauk, a nije im ponuđeni drugi odgovarajući izborni predmet, povrijeđeno pravo na zaštitu od diskriminacije“.
Udruga ističe i da Nastavni plan i program za osnovnu školu iz 2006. godine ne predviđa nikakav alternativni predmet vjeronauku za prva tri razreda osnovne škole te da učenici koji ne odaberu katolički vjeronauk ostaju bez nastave i da određeni broj sati ostaju u školi bez ikakvih odgojno-obrazovnih sadržaja. Time su, upozorava Protagora, ti učenici diskriminirani, odnosno stavljeni u nepovoljniji položaj u odnosu na učenike koji pohađaju katolički vjeronauk.
Za učenike četvrtih i viših razreda osnovne škole postoji mogućnost drugog izbornog predmeta, ali ni on nije adekvatna alternativa vjeronauku, kao što je to etika u srednjim školama, upozoravaju.
U ustavnoj tužbi Protagora ističe i da su oba suda, i Županijski i Vrhovni sud, pogrešno poklonili vjeru navodima Republike Hrvatske, odnosno Ministarstva obrazovanja, da je škola dužna organizirati druge aktivnosti za učenike koji ne pohađaju vjeronauk kao izborni predmet. Takva tvrdnja, kažu u udruzi, ne odgovara stvarnosti, jer „roditelji tih učenika učestalo ističu kako za njihovu djecu nije organizirana alternativna nastava niti sadržaj, takva djeca vrlo često ostaju na školskom hodniku prepuštena sama sebi, a često se pribjegava samo naizgled plemenitoj ponudi pozivanja djece da prisustvuju satu vjeronauka kako ‘ne bi bila sama’, a s ciljem da ih se ipak uvede u nastavu vjeronauka“.
Protagora smatra da je „štetno što su ovakvoj diskriminaciji izložena djeca kod kojih se stvara osjećaj isključenosti i, posljedično, manje vrijednosti i to u posebno osjetljivoj dobi socijalizacije i sazrijevanja“.
Problem su i svjedodžbe iz kojih je vidljivo tko je, a tko nije išao na nastavu vjeronauka, „čime se deklarira vjersko opredjeljenje ili ireligioznost učenika“, što je privatno opredjeljenje koje mora biti zaštićeno.
Nezadovoljni su i što Županijski sud nije ispitao predložene svjedoke – predsjednicu udruge, tri roditelja, nekoliko „žrtava“, psihologinju u osnovnoj školi te Branka Ančića, suautora istraživanja „Vjera u obrazovanje i obrazovanje u vjeri“.
Ustavnu tužbu mogu podnijeti samo žrtve
Na kraju ustavne tužbe, udruga Protagora, kao da je znala da će Ustavni sud to prvo problematizirati, objašnjava zašto su oni kao udruga koja nije žrtva diskriminacije ipak ovlašteni podnijeti ustavnu tužbu.
Pozivaju se na pravne sustave demokratskih zemalja koji, kako kažu, šire spektar osoba ovlaštenih da odgovarajućim pravnim sredstvima iniciraju zaštitu određenih ljudskih prava.
„Tako diskriminirani građani, ili grupe građana, nisu prepušteni sami sebi, svojoj snalažljivosti, okretnosti i (ne)mogućnosti da pravnim sredstvima pokušaju zaštititi svoja prava i slobode. Pomoć i podrška drugih često se pokazuje nužnom i nezamjenjivom u zaštiti od diskriminacije. Posebice ako bi borba za zaštitu vlastitih prava i sloboda zahtijevala ili implicirala javno deklariranje pripadnosti nekoj diskriminiranoj manjinskoj skupini“, stoji u ustavnoj tužbi udruge.
U Protagori, među ostalim, kao argument navode i to da je udruga aktivno legitimirana pokrenuti parnični postupak i udružnu tužbu radi utvrđenja diskriminacije neke ugrožene skupine, pa bi trebalo biti nesporno da u vezi s antidiskriminacijskim postupkom ima pravo koristiti sva sredstva pravne zaštite, uključujući i ustavnu tužbu.
I doista, Ustavni sud je u svojem očitovanju prvo problematizirao je li Protagora uopće ovlaštena podnijeti ustavnu tužbu iz članka 62. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, nakon što je pred redovnim sudovima vodila parnični postupak na temelju udružne tužbe zbog diskriminacije učenika koji ne pohađaju vjeronauk.
Na čak sedam od deset stranica obrazloženja, Ustavni sud pokušava dokazati da i Zakon o suzbijanju diskriminacije i Ustavni zakon o Ustavnom sudu jasno postavljaju granice – udruge mogu biti samostalni tužitelji u postupcima zaštite od diskriminacije ranjivih skupina, ali samo pred redovnim sudovima. Ustavnom sudu se, u tim slučajevima, mogu obratiti ustavnom tužbom samo zbog povrede procesnih prava, poput dužine suđenja pred redovnim sudovima, ali ne i zbog merituma spora – diskriminacije neke skupine u društvu.
Štoviše, Ustavni sud tvrdi da je odredba članka 24. Zakona o suzbijanju diskriminacije koja udrugama omogućava udružnu tužbu, postavljena znatno šire od Direktive Vijeća Europske unije 2000/78 koja spominje vjeroispovijed ili drugo uvjerenje kao temelj za diskriminaciju, a na koju se poziva i sam Zakon.
Direktiva, kaže Ustavni sud, za razliku od Zakona o suzbijanju diskriminacije, ne spominje institut udružne tužbe kao samostalnog sredstva koje udruge mogu koristiti u zaštiti prava žrtava diskriminacije. Direktiva daje pravo udrugama da se uključe u sudski postupak, ali samo uz pristanak žrtava diskriminacije, tumači Ustavni sud.
Kao prilog svojem stavu da udruge ne mogu podnositi ustavnu tužbu u antidiskriminacijskim postupcima, Ustavni sud navodi i mišljenje Velikog vijeća suda EU u predmetu NH protiv Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI – Rete Lenford. Veliko vijeće suda EU u tom slučaju navodi da je na državama članicama da jasno odrede doseg sudskog postupka koji je pokrenut udružnom tužbom.
Pojednostavljeno, prema stavu Ustavnog suda, u hrvatskom slučaju to znači da Zakon o suzbijanju diskriminacije predviđa da se sudski postupak vodi isključivo pred redovnim sudovima, a da je ustavna tužba na temelju članka 62. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu u pravilu mehanizam zaštite pojedinca, žrtve kršenja ljudskih prava.
Takva je bila i dosadašnja praksa Ustavnog suda koji podsjeća na rješenje iz prosinca 2015. godine, kada je Ustavni sud odbacio ustavnu tužbu koju je podnijelo više braniteljskih udruga.
Istovremeno, Ustavni sud napominje da postoje slučajevi kada su priznali da je udruga ovlaštena podnijeti ustavnu tužbu, poput ustavne tužbe Lezbijske grupe Kontra iz svibnja 2019. godine, jer se udruga žalila na suđenje u razumnom roku i povredu prava na pristup Vrhovnom sudu zbog odluke o nedopuštenosti revizije.
Što se tiče merituma ustavne tužbe koju je podnijela udruga Protagora, a tiče se prigovora vezanih za zabranu diskriminacije učenika koji ne pohađaju nastavu vjeronauka, povredu prava na odgoj i obrazovanje djece u skladu s ireligioznim uvjerenjima roditelja, neispitivanje svjedoka i sporan Nastavni plan i program, Ustavni sud ih se samo kratko dotaknuo i sve redom odbio.
Izdvojeno mišljenje
Troje ustavnih sudaca, Lovorka Kušan, Andrej Abramović i Goran Selanec, u izdvojenom mišljenju upozoravaju da odluka većine sudaca šalje obeshrabrujuće poruke i drugim udrugama za zaštitu ljudskih prava te da samo stvara privid da udrugama civilnog društva nije u potpunosti oduzeto pravo aktivne legitimacije pred Ustavnim sudom. Jednako loše posljedice bit će i u slučajevima kada nezavisna tijela, poput Pučke pravobraniteljice, pokrenu institut „udružne tužbe“ u zaštiti neke diskriminirane skupine.
„Nakon ove odluke, izvjesno je da će mnoge udruge civilnog društva biti obeshrabrene u korištenju postupovnog mehanizma ‘udružne tužbe’. Uistinu je teško vidjeti razlog zbog kojeg bi se, nakon ove odluke, udruge civilnog društva upuštale u dugotrajne i skupe antidiskriminacijske sporove koji su nerijetko izuzetno neizvjesni zbog nedostatnog poznavanja antidiskriminacijskog prava ili čak samih predrasuda hrvatskih sudova prema ovoj vrsti postupaka. Ustavni sud im uskraćuje čak i temeljnu ustavnu zaštitu od arbitrarnog postupanja redovnih sudova koji očigledno svjesno uskraćuju odgovor na osnovno pitanje predstavlja li neko postupanje diskriminaciju ili ne, kao što je to bilo baš u ovom predmetu“, upozorava troje sudaca koji su se suprotstavili stavu većine na Ustavnom sudu.
Kušan, Abramović i Selanec smatraju da se većina ustavnih sudaca „izuzetno neodgovorno odnosi“ prema europskom pravu kao sastavnom dijelu hrvatskog ustavnog poretka, „probirući one dijelove koje nalazi retorički zgodnima za svoje potrebe, a ignorirajući one dijelove koji su s njima u jasnoj tenziji“.
Većina je, kažu, olako i bez dubljeg promišljanja upregla EU pravo, a ignorira činjenicu da odgovore treba tražiti u Ustavu i Zakonu o suzbijanju diskriminacije koji su „velikodušniji“ u reguliranju zaštite od diskriminacije.
Prije svega, upozoravaju da se EU Direktiva 2000/78 odnosi isključivo na zapošljavanje i nije primjenjiva na diskriminaciju u obrazovanju. Upozoravaju i da EU pravo propisuje minimalne standarde, a da ono domaće može biti šire, odnosno da se pravo ne mora sužavati zbog prava EU.
Drugim riječima, troje “odmetnutih” ustavnih sudaca upozorava da je Zakon o suzbijanju diskriminacije puno širi od navedene Direktive, govori o diskriminaciji u gotovo svim aspektima života, sve do segregacije, posebno kada se Zakon stavi u kontekst članka 14. Ustava u kojem je otvorena lista diskriminacijskih osnova. Ustav bi trebao biti prioritet, a tek onda Direktiva, smatra troje sudaca.
Ako se već željelo uspoređivati s EU pravom onda je trebalo kao “mjernu jedinicu” navesti Povelju Europske unije o temeljenim pravima, ali i tada bi Ustavni sud morao doći do jednog vrlo jednostavnog zaključka – da ni Zakon o suzbijanju diskriminacije ni EU diskriminacijsko pravo niti Konvencija o zaštiti ljudskih prava ne mogu odrediti kome točno i u kojem opsegu Ustav jamči zaštitu. Ukratko, u ovom slučaju prioritet je Ustav i u njemu treba tražiti odgovore na pitanja, a ne sakrivati se iza europskog pravnog sustava.
Redovni sudovi izbjegli odlučivati o diskriminaciji
Troje ustavnih sudaca ne slaže se ni s tvrdnjom većine da udruge i neovisna tijela za zaštitu ljudskih prava, nakon antidiskriminacijskog postupka pred redovnim sudovima, mogu podnijeti ustavnu tužbu na temelju članka 62. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu isključivo zbog procesnih razloga, a ne merituma.
„To nije točno ni semantički ni u odnosu na druge odredbe Ustava“, kažu Kušan, Selanec i Abramović.
Oni upozoravaju i da su udruge i antidiskriminacijska tijela uvođenjem instituta udružne tužbe stekle pravo biti tužitelji i kao takvi imaju pravo zahtijevati od suda da utvrdi da je nečijim postupanjem, posebno ako se radi o postupanju državne ili javne vlasti, povrijeđeno temeljno ustavno načelo jednakosti, odnosno zabrane diskriminacije.
U ovom slučaju, prema izdvojenom mišljenju troje ustavnih udruga, Protagora je imala pravo na obrazloženu sudsku odluku vezano za meritum spora, a to je u ovom slučaju stav o diskriminaciji učenika koji ne pohađaju nastavu vjeronauka u osnovnim školama. To su redovni sudovi izbjegli učiniti, a Ustavni sud im nakon toga odbija prihvatiti ustavnu tužbu čime im je onemogućio pristup Ustavnom sudu suprotno članku 62. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, odnosno uskratio samu bit prava na pravično suđenje koje jamči članak 29. Ustava.
„U slučaju udružne tužbe udruge Protagora redovni sudovi su propustili odlučiti o meritumu spora, nisu odgovorili na temeljno pitanje: predstavlja li osporavana organizacija nastave za učenike koji ne pohađaju vjeronauk postupanje koje se može smatrati nepovoljnim po položaj tih učenika i koje je uvjetovano njihovim uvjerenjima. Izbjegavajući odgovoriti na taj zahtjev udruge, redovni sudovi su udružnu tužbu učinili besmislenom. Pravo na obrazloženi odgovor o meritumu je sama srž ustavnog jamstva na pravično suđenje. Bijegom od ključnih pitanja za utvrđivanje diskriminacije redovni sudovi postupili su arbitrarno“, upozorava troje ustavnih sudaca u izdvojenom mišljenju.
Nakon takvog postupanja redovnih sudova, odlukom o odbijanju ustavne tužbe Ustavni sud je zapravo poručio udruzi Protagora da nema pravo na nadzor i zaštitu Ustavnog suda. Prema odluci Ustavnog suda ispada da Ustavni sud ne zanima što redovni sudovi nisu ispunili svoju temeljnu zadaću i što nisu utvrdili postoji li diskriminacija učenika i što su time zapravo dali zeleno svjetlo nastavku diskriminatornog postupanja prema učenicima koji ne pohađaju vjersku nastavu u javnim školama u Hrvatskoj.
„Uskraćujući udrugama civilnog društva i nezavisnim antidiskriminacijskim tijelima aktivnu legitimaciju u ovoj vrsti antidiskriminacijskih predmeta, većina sudaca na Ustavnom sudu značajno je oslabila antidiskriminacijsku zaštitu sustavno diskriminiranih društvenih skupina“, poručuju u izdvojenom mišljenju Lovorka Kušan, Andrej Abramović i Goran Selanec.
