“Pozivamo Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije te Povjerenicu za informiranje da javnosti osiguraju sudjelovanje u donošenju zakona i drugih propisa. To što je javno savjetovanje formalno otvoreno, dok je zapravo zainteresirana javnost isključena iz procesa komentiranja, predstavlja fingiranje demokracije i daljnje urušavanje demokratskih standarda i vladavine prava u Hrvatskoj“, glavna je poruka priopćenja kojeg su prošlog tjedna nadležnim institucijama uputile 42 nevladine organizacije upozoravajući na nov, otežan pristup platformi e-Savjetovanja.
Udruge za ljudska prava, zaštitu okoliša, razvoj demokracije, prava žena i LGBTIQ+ osoba nezadovoljne su što nedavna nadogradnja sustava e-Savjetovanja po novome iziskuje složen postupak registracije pravnih osoba, posebno organizacija civilnog društva, koje žele sudjelovati u javnim raspravama o prijedlozima propisa. Nova procedura „bespotrebno komplicira i administrativno opterećuje i sužava prostor za sudjelovanje organizacija civilnog društva u procesima donošenja odluka što će imati negativan učinak na građansku participaciju“.
Platforma e-Savjetovanja uspostavljena je 2015. godine kao bitna poluga demokratskog sudjelovanja građana u postupku donošenja zakona i drugih akata koje predlažu ministarstva i druga državna tijela. Tako organizacije civilnog društva daju svoj doprinos u artikuliranju javnih politika. Građani, nevladine organizacije i zainteresirane ustanove ili tvrtke komentiraju predložene propise, a nadležna tijela potom se očituju o iznesenim primjedbama. Tek nakon tog koraka propisi idu u redovitu proceduru usvajanja. Osnovni pravni okvir koji građanima jamči pravo na sudjelovanje u postupku donošenja propisa i obavezu javnih savjetovanja je Zakon o pravu na pristup informacijama.
Do izmjena sustava e-Savjetovanja sredinom svibnja ove godine, sustav je korektno funkcionirao. Registracija građana, ali i nevladinih organizacija, odvijala se izravno preko platforme samo uz korisničko ime i lozinku, a sada ide isključivo preko sustava e-Građanin. Građanima je potreban neki oblik identifikacije, poput bankarskog tokena, a udruge trebaju imati vjerodajnice visoke razine sigurnosti.
Pored toga, novi sustav često se blokira, ne otvara čitave dokumente, otežano je komentiranje propisa i pregled pristiglih komentara. Sve to rezultiralo je neuobičajeno malim brojem komentara u posljednjih mjesec dana, posebno od organizacija civilnog društva, u što smo se i sami uvjerili.
Projekt težak 500 tisuća eura
Udruge u priopćenju navode da su nadležne institucije potiho uvele novi način prijava na platformu e-Savjetovanja, što je djelomično točno.
Projekt unaprjeđenja e-Savjetovanja višekratno je najavljivan, ali – tu su udruge u pravu – nitko od nadležnih nije spominjao da će jedan od rezultata biti i promjena registracije, odnosno stroža pravila za sudjelovanje u javnim rasprava.
Riječ je o projektu pod nazivom „e-Savjetovanja – proširenja, nadogradnje i unaprjeđenja zakonodavnih procesa savjetovanja s javnošću“ vrijednom gotovo 3,8 milijuna kuna (500 tisuća eura) koji je trajao 24 mjeseca (od 2021. do 2023. godine). Sufinanciran je 85 posto iz Europskog socijalnog fonda. Nositelj projekta bio je tadašnji Središnji državni ured za razvoj digitalnog društva (danas je dio Ministarstva pravosuđa), a projektni partner vladin Ured za zakonodavstvo.
Glavni cilj je bio „tehnološko, procesno i funkcionalno proširenje unaprjeđenje i proširenje IT sustava e-Savjetovanja“ što uključuje proširenje primjene e-Savjetovanja i na akte općina, gradova i županija, a ne kao do sada samo za prijedloge propisa državnih tijela.
Ni u jednom dokumentu niti javnom istupu nismo našli najavu da će se postrožiti postupak registracije ni obrazložen razlog zašto je tako odlučeno. Na uvodnim stranicama e-Savjetovanja stoji samo kratka obavijest od 10. svibnja da „aplikacija e-Savjetovanja od 16. svibnja postaje dio usluga u sklopu sustava e-Građanin“ te da „ovakav način prijave i tijelima i korisnicima omogućava dodatnu razinu sigurnosti korištenja usluge“.
O tome što ta dodatna sigurnost zapravo znači, zašto je ona potrebna, jesu li razlog neke prijašnje zloupotrebe, lažna predstavljanja nekog građanina ili udruge, „neautentični“ komentari na pojedine zakone… o svemu tome nema ni riječi.
Na predstavljanju završetka projekta, lani u prosincu, također su se mogle čuti samo načelne ocjene o uspjehu i napretku platforme.
„Tijekom projekta ostvareni su izvrsni rezultati i brojna unaprjeđenja koja će doprinijeti kvalitetnijoj suradnji između javne uprave i građana. Tijela državne uprave povećala su aktivno korištenje implementiranih funkcionalnosti i mogućnosti sustava, dodatno je poboljšan rad sustava, te se novim edukacijama povećala i razina informiranosti o svim funkcionalnostima, mogućnostima i koristima sustava među tijelima državne uprave i jedinicama lokalne i područne samouprave, posebice mogućnost provedbe istraživanja, te učestalije korištenje u praksi i primjena mogućnosti internih savjetovanja sa stručnim radnim skupinama, čime se znatno olakšao njihov rad, povećala učinkovitost i smanjili troškovi provedbe takvih savjetovanja“ rekao je tada Bernard Gršić, državni tajnik Središnjeg državnog ureda za razvoj digitalnog društva.
Spominjan je i grafički izgled novog sustava, prilagođenost raznim tipovima uređaja i bolja korisnička podrška.
Stječe se dojam da su kreatori promjena prije svega razmišljali kako uključiti općine, gradove i županije da i oni primjenjuju platformu e-Savjetovanja, jer su mnogi od njih do sada provodili javna savjetovanja samo formalno, jednosmjerno preko obrazaca na svojim internetskim stranicama, bez interakcije među sudionicima. Takva namjera je pohvalna, ali istovremeno otežavanje registriranja predstavnicima zainteresirane javnosti može dovesti do toga da ćemo ubrzo na e-Savjetovanju imati pregršt prijedloga propisa i odluka od općinske do državne razine, a da će broj onih koji će moći iznijeti mišljenje biti puno manji nego prije. To se sada upravo događa.
Novi sustav prijave i rasprava o novim kurikulumima
„Trebalo nam je više tjedana da se uspijemo konačno uključiti u novi sustav e-Savjetovanja. Prvo je ovlaštena osoba za zastupanje naše udruge morala aktivirati svoju osobnu iskaznicu u MUP-u, pa instalirati i koristiti posebnu aplikaciju na svom mobitelu. Potrebno je imati i čitač za osobnu ili kripto uređaj kako bi se uopće moglo pristupiti sustavu e-Građanin“, objašnjava nam Svjetlana Knežević iz Gonga koji je jedan od potpisnika otvorenog pisma.
Pored udruga koje, i nakon registracije, danima ne mogu pristupiti novom sustavu, Gongu se javljaju i građani koji također imaju problema, iako je za njihovu registraciju postupak nešto jednostavniji.
Problema ima i nakon registracije, teško se otvaraju dokumenti. Gongu je bilo teško naknadno pronaći i vlastite komentare kako bi vidjeli je li na njih bilo reakcija ostalih sudionika javne rasprave. Od službe za korisnike nije bilo puno koristi.
Pitali smo Svjetlanu Knežević jesu li pokušali urgirati preko Savjeta za razvoj civilnog društva, tijela u kojem su i predstavnici državnih tijela i udruga, ali nam je rekla da se Savjet već duže vrijeme vrlo rijetko sastaje.
Zbog svih problema s novim sustavom koji građanima i udrugama otežava uključivanje u komentiranje aktualnih prijedloga propisa, Gong je zatražio od ministra znanosti, obrazovanja i mladih Radovana Fuchsa da produlji javnu raspravu o reformi srednjih strukovnih škola koja istječe ovih dana.
Od 16. svibnja, kada je pokrenut novi sustav registracije, pa do 11. lipnja u postupku javnog savjetovanja preko e-Savjetovanja bilo je 206 prijedloga pravilnika, odluka, planova, uredbi, naputaka, izmjena zakona i smjernica.
Za potrebe ovog teksta pregledali smo komentare na dio tih akata, kako bi vidjeli tko se sve uspio prijaviti kako bi iskazao svoje mišljenje o predloženom propisu.
Kao uzorak, uzeli smo 145 prijedloga odluka koji se tiču novih kurikuluma u srednjim strukovnim školama čiji je predlagač Ministarstvo znanosti, obrazovanja i mladih. Prijedlozi koji stižu iz tog ministarstva obično pobude veliki interes javnosti, pa tako i na e-Savjetovanju. Nerijetko je riječ o stotinama, pa i tisućama komentara po jednom propisu.
Sada je situacija bitno drugačija. Uz ogradu da, zbog tehničkih problema novog sustava, nismo mogli otvoriti baš svaki komentar kako bi vidjeli tko je autor – građanin ili udruga – uspjeli smo prebrojati da je na 145 kurikuluma stiglo samo 557 komentara, odnosno u prosjeku 4 po svakom kurikulumu. Otprilike četvrtina njih su zapravo repetitivni, pod svaki kurikulum komentare su pisale jedna ili dvije iste osobe. I preostale komentare iznijeli su većinom građani, a ne – što bi se očekivalo – organizirana stručna javnost poput nevladinih organizacija, strukovnih udruga, škola, fakulteta ili zainteresiranih tvrtki.
Među rijetkim pravnim osobama koje su komentirale kurikulume pod svojim nazivom su Hrvatska udruga profesora francuskog jezika, Hrvatska obrtnička komora, Udruga ekonomskih škola, Zajednica graditeljskih škola, Zrakoplovna tehnička škola Rudolfa Perešina i jedan obrt.
„Malo su zakomplicirali, ali mi smo uspjeli. Ravnatelj je, kao ovlaštena osoba za zastupanje, preko svoje osobne iskaznice prijavio školu, a vjerojatno je sustav e-Građanin spojen sa sudskim registrom, pa tu nije bilo problema, spojili su njegovo ime i školu“, kažu nam u Zrakoplovno tehničkoj školi Rudolfa Perešina iz Velike Gorice. Naš sugovornik pretpostavlja da je ravnatelj imao novu e-osobnu iskaznicu tako da nije trebao ići po novu iskaznicu u MUP.
Da je doista problem s registracijom raznih pravnih osoba, ne samo udruga, mogli smo vidjeti i po nizu komentara koji su išli pod osobnim imenom, iako su te osobe navele da pišu u ime neke škole, fakulteta ili neke druge ustanove, odnosno da su ravnatelji tih institucija.
U komentarima onih koji su se uspjeli registrirati po novim pravilima bilo je primjedbi na tehničke probleme novog sustava.
„Prvo moram napomenuti kako je odnedavno promijenjeno sučelje e-Savjetovanja čime je znatno otežano snalaženje i komentiranje. Isprobao sam sučelje na četiri različita računala i na svakome na različitim preglednicima (Mozilla Firefox, Chrome, Edge) i svugdje sam se susreo s problemima u vidu nečitljivosti dijela teksta ili problema s otvaranjem dijela dokumenta. Nadam se da mi zbog toga nisu promakli dijelovi dokumenta – u slučaju da jesu i da se to reflektira na poslane komentare, unaprijed se ispričavam“, piše jedan profesor koji se vrlo motivirano uključio u komentiranje novih kurikuluma i svaku svoju primjedbu pod određeni kurikulum uporno je započinjao i ovom napomenom.
EU iskustva
Središnji državni ured za razvoj digitalnog društva često je isticao izvještaj OECD-a „Praksa politike provedbe Boljih propisa u Europskoj uniji“ iz 2022. godine u kojem je portal e-Savjetovanja „prepoznat kao inovativan i pozitivan primjer sinergije javne vlasti i građana“.
Valja napomenuti da je to stanje prije nastalih promjena, za period do 2021. godine.
„Hrvatska sustavno surađuje s dionicima u izradi glavnih prijedloga zakona, koji se objavljuju na internetu radi konzultacija tijekom 30 dana. Dionici mogu čitati, odgovarati ili podržati komentare drugih korisnika na e-Savjetovanju, a također mogu organizirati komentare od najstarijih do najnovijih, prema popularnosti i drugim kriterijima. Na sve primjedbe pristigle u razdoblju savjetovanja nositelj izrade propisa javno odgovara na e-Savjetovanju“, stoji među ostalim u izvještaju koji obuhvaća 27 država članica EU.
Pitanje je hoće li i s novim rješenjima platforma e-Savjetovanje i dalje biti „pozitivan primjer sinergije javne vlasti i građana“.
Za usporedbu, ako netko želi komentirati propise i nove politike EU procedura je vrlo jednostavna. Jedino što trebate je registrirati se na specijaliziranoj stranici za savjetovanje s javnošću, unijeti samo ime, prezime, e-mail i jezik kojim se koristite, a možete se registrirati i preko profila na društvenim mrežama. Možete zatražiti i da vaši prijedlozi budu objavljeni anonimno. Nema razlike u registraciji pravnih i fizičkih osoba.
Zanimljivo je i mišljenje Europskog revizorskog suda iz 2019. godine o tome kako Europska komisija primjenjuje savjetovanja s javnošću na što je obavezuje članak 11. Ugovora o Europskoj uniji. Sud je proveo evaluaciju na poticaj Europskog parlamenta kako bi utvrdio način na koji građani mogu izravno sudjelovati u cijelom procesu izrade zakona EU-a.
U tematskom izvještaju 14/2019 pod nazivom „Iznesite svoje mišljenje!“ Sud je ispitao uzorak od 26 javna savjetovanja Komisije u razdoblju od 2016. do 2018. godine, proveo je i anketu među sudionicima savjetovanja te je uspostavio i panel stručnjaka koji su mu pomogli u analizama.
U svakom promatranom javnom savjetovanju sudjelovalo je u prosjeku 2 000 građana, u što nije uračunato savjetovanje o „pomicanju sata“ u kojem je zabilježeno rekordnih 4,6 milijuna komentara, većinom iz Njemačke. Bilo je i jedno savjetovanje u kojem su sudjelovale samo tri osobe. Revizori su preporučili Komisiji da upravo zbog takvih primjera malog odaziva pojača suradnju s tijelima država članica i bolje iskoristi svoje urede kako bi animirala građane da se uključe u javna savjetovanja o politikama EU.
Sud je, među ostalim, preporučio Komisiji i da unaprijedi praćenje javnih savjetovanja, da sve važne dokumente za javna savjetovanja prevede na sve službene jezike i da sudionicima pruža pravodobne povratne informacije o ishodu savjetovanja.
Državna tijela uporno provode savjetovanja kraće od 30 dana
Do sada je na e-Savjetovanju rastao broj registriranih korisnika pa ih je tako prema posljednjim podacima iz 2022. godine bilo ukupno 43 780.
Zavidan je i broj otvorenih savjetovanja: 2020. godine 762, potom 2021. godine 821, a 2022. otvoreno je 1 028 javnih savjetovanja o raznim prijedlozima zakona, pravilnika i drugih akata državnih tijela.
Tradicionalno najviše propisa predlaže Ministarstvo poljoprivrede (ponekad i 20 posto ukupnih akata). Među prvih pet ministarstava obično su i MUP i Ministarstvo pravosuđa i uprave.
Od deset najkomentiranijih propisa, čak pet je izašlo iz Ministarstva znanosti i obrazovanja, među kojima ih je bilo najviše na prijedlog izmjena i dopuna Pravilnika o napredovanju učitelja, nastavnika, stručnih suradnika i ravnatelja u osnovnim i srednjim školama iz 2021. godine, čak 2 943 komentara.
I dok neke brojke djeluju optimistično, i pokazuju široku zainteresiranost građana, udruga i stručne javnosti u sudjelovanju u formiranju boljih zakona i javnih politika, s druge strane državna tijela nikako da prihvate dva osnovna postulata – zakonom propisanu duljinu trajanja javnih savjetovanja i veće uvažavanje pristiglih komentara. Tako da aktualne tehničke inovacije nisu jedini kamen spoticanja u korištenju platforme e-Savjetovanja.
Prema posljednja tri godišnja izvještaja (1, 2, 3) o provedenim javnim savjetovanjima najveći broj savjetovanja traje kraće od 30 dana koliki je minimum propisan Zakonom o pravu na pristup informacijama. Prosjek javnih savjetovanja 2020. godine bio je 17 dana, 2021. godine prosječno su javna savjetovanja trajala 21 dan, a 2022. godine 19 dana.
Loši su podaci i o broju prihvaćenih ili djelomično prihvaćenih komentara, otprilike tek četvrtina. U 2020. godini od ukupno 21 798 komentara na zakone, prihvaćeno je ili djelomično prihvaćeno njih 5 378; u 2021. godini od 23 462 njih 5 206, a u 2022. godini od ukupno 23 069 komentara ministarstva i druga državna tijela prihvatili su ili djelomično prihvatili njih 5 920.
U javne rasprave na platformi e-Savjetovanje do sada su se najviše uključivali građani, udruge i trgovačka društva. Trenutno je situacija bitno drugačija – zbog novog kompliciranijeg načina registracije – uglavnom je riječ o građanima, tek tu i tamo koja udruga, ustanova ili tvrtka.
