Na jednoj od posljednjih sjednica Ustavnog suda u ovom sastavu, održanoj početkom mjeseca, ustavni suci su tijesnom većinom odbacili prijedlog za ocjenu ustavnosti sporazuma kojeg su krajem prošle godine sklopile Vlada i Hrvatska biskupska konferencija (HBK).
Sporazumom o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke crkve u Republici Hrvatskoj, potpisanom 14. prosinca 2023. godine, Crkvi je znatno olakšan postupak dokazivanja prava na povrat oduzete imovine.
Faktograf je u siječnju pisao o sadržaju Sporazuma. Tada smo, među ostalim, naveli da se tim dokumentom Katoličkoj crkvi omogućava da traži povrat imovine u ime povijesnih crkvenih društava i vjerničkih udruženja koja već odavno ne postoje, a za koje Kaptol tvrdi da je njihov pravni sljednik. Kao dokaz, dovoljno je da se crkvene vlasti pozovu na kanonsko pravo, pri čemu su državna tijela obavezna prihvaćati takve potvrde izdane od mjerodavnih crkvenih vlasti. Katoličkoj crkvi se daje isključivo pravo da ona određuje čiji je pravni sljednik, a važeći državni propisi se ne spominju.
Na plenarnoj sjednici Ustavnog suda, na kojoj odlučuje svih 13 sudaca Ustavnog suda, glavni prijepor bio je – ima li osporavani Sporazum svojstvo propisa po kojem se trebaju ponašati svi, uključujući upravna i sudska tijela, ili on obavezuje samo potpisnike, dakle Vladu i HBK.
Tanka većina ustavnih sudaca smatra da je riječ o običnom ugovornom aktu između dviju strana, a da Ustavni sud ne odlučuje o suglasnosti ugovora s Ustavom, nego samo o ustavnosti zakona i drugih propisa te da zato ovaj prijedlog za ocjenu ustavnosti Ustavni sud treba odbaciti. Za to je na kraju glasalo sedam sudaca.
S druge strane, ustavni suci koji su ostali u manjini, njih šest, smatraju da Sporazum ima snagu propisa i da je Ustavni sud dužan preispitati njegovu ustavnost. Dio tih sudaca išao je i korak dalje ustvrdivši da Ustavni sud treba poništiti sporazum Vlade i HBK jer je on suprotan temeljnom ustavnom načelu trodiobe vlasti.
Uz rješenje Ustavnog suda o odbacivanju prijedloga za ocjenu ustavnosti čak sedam od 13 sudaca imalo je potrebu napisati svoja izdvojena mišljenja kojima objašnjavaju zašto su činili većinu, odnosno zašto su bili protiv.
Odluku Ustavnog suda zanimljivo je promatrati i u svjetlu aktualnog izbora (1, 2) 10 novih ustavnih sudaca.
Ustavni sud je o spornom sporazumu Vlade i HBK raspravljao relativno brzo nakon što je Zrinko Zrilić, odvjetnik iz Zadra, ove godine podnio prijedlog za ocjenu ustavnosti. Rasprava je provedena samo dva mjeseca prije isteka mandata desetoro ustavnih sudaca. Nije se čekao novi saziv Ustavnog suda, s možda nekim novim omjerom snaga, da donese svoj stav o vrućoj temi koja praktički ponovno otvara pitanje odvojenosti države i Crkve.
Zašto je predložena ocjena ustavnosti?
Odvjetnik Zrilić podnio je prijedlog za ocjenu ustavnosti smatrajući da dokument kojeg su supotpisali Vlada i HBK zapravo ima efekt zakona, jer i u članku 1. Sporazuma stoji da je on „pravni izvor s učincima općeg akta“.
Smatra da su Vlada i HBK tako protuustavno odlučile da pravni učinak Sporazuma prošire na sve osobe i javna tijela Republike Hrvatske.
Naglašava da Katolička crkva ima pravo zaštititi svoje pravne interese u dokazivanju pravnog sljedništva, ali isključivo u postupcima kakvi su propisani i za sve druge osobe. Dakle, o pravnom sljedništvu trebaju odlučivati isključivo sudovi i upravna tijela u skladu sa zakonima i propisima, a ne Katolička crkva po kanonskom pravu.
Zrilić smatra ustavnopravno neprihvatljivim da Katolička crkva, u kontekstu razrješenja pitanja „crkvene imovine“, bude izuzeta iz ustavnopravnog poretka Republike Hrvatske, odnosno da bude povlaštena na način da se pitanje njezinog pravnog sljedništva prosuđuje isključivo po kanonskom pravu kojeg Ustav ne poznaje. Upozorava da je Sporazum dokument s protuustavnim učincima, jer iz njega slijedi da će sudovi i druga javnopravna tijela u Hrvatskoj, u slučajevima u kojima se kao stranka pojavljuje neka od pravnih osoba Katoličke crkve, morati primjenjivati kanonsko pravo.
„Kakva je to pravična parnica u kojoj tuženik mora trpjeti da sud primjenjuje tužiteljevo pravo“, postavlja pitanje Zrilić u obraćanju Ustavnom sudu.
Njegovo je mišljenje da je Sporazum u suprotnosti s člankom 14. Ustava prema kojem su svi pred zakonom jednaki, s člankom 29. koji svakome jamči neovisno i nepristrano suđenje te s člankom 41. Ustava koji propisuje da su sve vjerske zajednice jednake pred zakonom i odvojene od države. Zaključno, sporni Sporazum je „toliko neustavan, kako u procesnom, tako u meritornom smislu, da ga treba hitno ukloniti iz pravnog sustava“.
Sud opet izbjegao preispitati ustavnost ugovora s Crkvom
Iako doneseno tankom većinom, prevladalo je mišljenje ustavnih sudaca da Sporazum, i po svom nazivu i po svom sadržaju, nema obilježje zakona ili drugog propisa nego da je to samo ugovor dviju strana koji nema učinak prema trećoj strani pa tako ni prema sudovima i drugim tijelima Republike Hrvatske.
Stoga, odlučili su, prijedlog za ocjenu ustavnosti treba odbaciti, jer Ustavni sud, po članku 125. Ustava, nije nadležan za ocjenu ustavnosti akata kao što su sporazumi, odnosno ugovori.
Po sličnom modelu, Ustavni sud se već više puta (1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8) do sada proglasio nenadležnim odlučivati i o tzv. Vatikanskim ugovorima (1, 2, 3, 4).
Ustavni suci u odlučivanju o ovom Sporazumu idu i dalje. Iako su se proglasili nenadležnima, u obrazloženju se upuštaju u tumačenje merituma Sporazuma.
Objašnjavaju kako Katolička crkva unutar sebe ima pravo određivati nositelje određenih prava temeljem kanonskog prava, ali da se u slučajevima kada crkvena pravna osoba sudjeluje u pravnim poslovima izvan Katoličke crkve pred sudovima i drugim javnopravnim tijelima odlučuje, po naravi stvari, po mjerodavnim zakonima koji vrijede za sve.
Većina na Ustavnom sudu kaže da ne nalazi nikakve odredbe u spornom Sporazumu koje bi obavezale sudove i druga javnopravna tijela u postupcima u kojima je uključena Katolička crkva.
Pojednostavljeno, to što Katolička crkva unutar sebe uređuje odnose po kanonskom pravu, pa i pitanje pravnog sljedništva, je jedno, ali kada tako utvrđena pravna osoba Katoličke crkve dođe pred sud ili drugo javno tijelo je drugi par rukava – tamo vrijede zakoni i propisi za sve, pa tako i za Crkvu.
Sudeći po obrazloženju rješenja o odbačaju, to je način kako većina na Ustavnom sudu čita sporni Sporazum. Međutim, nisu svi ni u većini složni da kanonsko pravo vrijedi isključivo unutar Katoličke crkve.
Izdvojena mišljenja: Vlada ograničava ovlasti sudova
Od šest ustavnih sudaca koji su bili protiv toga da se Ustavni sud proglasi nenadležnim, čak njih četvero imalo je potrebu javno, u pisanoj formi, obrazložiti svoje neslaganje.
Izdvojeno mišljenje tako je priložila ustavna sutkinja Ingrid Antičević Marinović koja nakon 7. prosinca više neće biti ustavna sutkinja jer joj tada istječe osmogodišnji mandat.
Izdvojeno mišljenje priložilo je i troje sudaca koji su supotpisali zajednički stav, a to su, već standardno: Lovorka Kušan, Andrej Abramović i Goran Selanec.
Kušan i Abramović javili su se na aktualni javni poziv za 10 novih ustavnih sudaca i nadaju se reizboru. Goranu Selancu mandat traje do listopada iduće godine.
Prema mišljenju sutkinje Antičević Marinović, sporni Sporazum je opći akt i odnosi se na neograničeni broj subjekata, a ne samo na strane koje su ga potpisale. Ustavna sutkinja, među ostalim, ističe da se Sporazumom daje isključivo pravo Crkvi da samostalno po kanonskom pravu utvrđuje pravno sljedništvo, čime ga praktički izuzima iz jurisdikcije pravnog poretka Republike Hrvatske.
Kušan, Abramović i Selanec upozoravaju da se radi o nezabilježenom presedanu
Troje sudaca koji su supotpisali zajedničko izdvojeno mišljenje bili su još oštriji.
Kušan, Abramović i Selanec upozoravaju da se radi o nezabilježenom presedanu.
Prije svega, smatraju da Vlada sklapanjem sporazuma s Hrvatskom biskupskom konferencijom ciljano želi ograničiti ustavne ovlasti sudbene vlasti, čime jednoj vjerskoj organizaciji, Katoličkoj crkvi, osigurava poseban privilegirani status u sudskim postupcima pred sudovima.
Nadalje, za razliku od Antičević Marinović i nekih drugih sudaca koji se ne slažu s odlukom većine, Kušan, Abramović i Selanec smatraju da se Sporazumu ni formalno ne smije priznati karakter općeg akta, odnosno zakona ili propisa.
Radi se o aktu kojeg je Vlada izradila i donijela u suradnji s HBK, a Ustav jasno propisuje tko može biti uključen u postupak donošenja zakona koji obavezuju sve – samo Sabor i Vlada, a nikako vjerska organizacija.
„Činjenica da se radi o vjerskoj organizaciji ovaj predmet čini tim problematičnijim jer u pitanje dovodi jednu od temeljnih postavki ustavnog poretka: odvojenost države i crkve“, stoji, među ostalim, u deset strana dugom izdvojenom mišljenju troje ustavnih sudaca.
No, kakva god bila „pravna priroda“ potpisanog Sporazuma, radi se o postupanju Vlade koja je izašla izvan svojih ustavnih ovlasti propisanih člankom 110. Ustava i člankom 3. Zakona o Vladi, smatraju Kušan, Abramović i Selanec.
Napominju da ni Ustav niti Zakon o vladi nigdje ne navode da Vlada ima samostalnu ovlast sklapati „sporazume“, nego isključivo ako je za to ovlasti Sabor i to „isključivo u svrhu provedbe pozitivnih pravnih akata koje donio Sabor, a nikako kao mogućnost njihove izmjene“.
Troje ustavnih sudaca upozorava da je Vlada sklapanjem spornog Sporazuma sebi prisvojila ovlasti Sabora.
Spornim smatraju i što Sporazum u uvodnom dijelu navodi da mu je svrha osigurati provođenje Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima, koji je jedan od četiri tzv. Vatikanska ugovora.
Ustavni suci nisu našli niti jednu odredbu u tom Ugovoru koja bi naslućivala da uz njega treba sklopiti i dodatni sporazum koji bi se ticao pitanja pravnog sljedništva. Ništa slično nisu našli ni u preostala tri Vatikanska ugovora – o suradnji na području odgoja i kulture; o dušobrižništvu katoličkih vjernika, pripadnika oružanih snaga i redarstvenih službi RH te ugovor o gospodarskim pitanjima.
Za troje ustavnih sudaca potpuno je jasno da je Vlada Sporazumom zapravo željela nadopuniti ratificirani Ugovor o pravnim pitanjima. Na taj je način uzurpirala ovlasti Sabora, ali jednako tako degradirala je ovlasti sudbene vlasti kao nezavisne i nepristrane grane državne vlasti. Time je Vlada povrijedila načelo diobe vlasti što jamči članak 4. Ustava.
Lovorka Kušan, Andrej Abramović i Goran Selanec stoga smatraju da je sporni Sporazum suprotan Ustavu te da posljedice mogu biti dalekosežne. Zbog toga je Ustavni sud trebao utvrditi da je nadležan za ocjenu spornog Sporazuma i utvrditi njegovu ništetnost, odnosno poništiti Sporazum.
Šumanović: Katolička crkva ima nadzakonski pravni status
Zanimljivo je da su čak tri suca od njih sedam koji su odbacili prijedlog za ocjenu ustavnosti imali potrebu u posebno objavljenim mišljenjima dodatno pojasniti zašto su tako glasali – predsjednik Ustavnog suda Miroslav Šeparović te dva suca, Mario Jelušić i Miroslav Šumanović, koji upravo ovih dana u Saboru pokušavaju izboriti još jedan osmogodišnji mandat.
Posebno je zanimljivo mišljenje Miroslava Šumanovića koji, iako se slaže da je prijedlog za ocjenu ustavnosti trebalo odbaciti, nije zadovoljan što je Ustavni sud u obrazloženju išao u širinu ulazeći u meritum Sporazuma.
Ono prema čemu je posebno nesklon je tumačenje većine, izneseno u obrazloženju rješenja Ustavnog suda, da je primjena kanonskog prava rezervirana isključivo za odnose unutar Katoličke crkve, a da u postupcima pred sudovima i drugim javnopravnim tijelima vrijedi mjerodavno pravo Republike Hrvatske.
Šumanović se s tim tumačenjem ne slaže, mogli bi reći da se od njega ogradio. On, naime, smatra da takvo tumačenje ignorira pravne učinke ratificiranog Ugovora Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima. Budući da je riječ o međunarodnom ugovoru koji ima snagu iznad zakona, tako i Katolička crkva u Hrvatskoj ima nadzakonski pravni status u Hrvatskoj, tumači ustavni sudac Šumanović.
To konkretno znači, po Šumanoviću, da se na položaj Katoličke crkve u postupcima pred sudbenim i javnopravnim tijelima primjenjuje hrvatsko zakonodavstvo samo u onim pitanjima koja nisu uređena u međunarodnim ugovorima sa Svetom Stolicom. Navodi kako je Ugovorom o pravnim pitanjima, među ostalim, Katolička crkva autonomna u osnivanju, mijenjanju ili ukidanju crkvenih pravnih osoba prema odredbama kanonskog prava.
Šumanović navodi i dosadašnju praksu nekih sudova koji su u slučajevima utvrđivanja pravnog sljedništva Katoličke crkve primjenjivali odredbe kanonskog prava.
Nije riješena dilema „kanonsko pravo ili zakoni“
Nakon ove najnovije odbijenice jedino je jasno da Ustavni sud uporno izbjegava raspravljati i donositi meritorne odluke vezane za odnose države i Crkve.
Nakon ustrajnog odbijanja Ustavnog suda da ispita ustavnost tzv. Vatikanskih ugovora sklopljenih sa Svetom Stolicom, sada se isto dogodilo i sa Sporazumom o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke crkve u Republici Hrvatskoj kojeg je sklopila Vlada s Hrvatskom biskupskom konferencijom.
Koliko god se na prvu može učiniti da je Ustavni sud u ovom slučaju donio svoj stav da je kanonskom pravu mjesto u krugovima Katoličke crkve, a da se na sudovima primjenjuju zakoni prema svima jednako, pa i prema Katoličkoj crkvi, te da potpisani Sporazum to ništa ne mijenja, to nije tako.
Jedini službeni stav Ustavnog suda u ovom predmetu je, naime, taj da se Ustavni sud proglasio nenadležnim za preispitivanje ustavnosti spornog Sporazuma.
Sve ostalo što su ustavni suci izrekli, i u obrazloženju rješenja i izdvojenim mišljenjima – bila ona podupiruća ili suprotna od većine – samo pokazuje duboku podijeljenost Ustavnog suda. I to ne samo u ovom sazivu kojem većim dijelom istječe mandat 7. prosinca. Pitanje odnosa države i Crkve sigurno će se otvoriti i pred novim sazivom Ustavnog suda. To je još jedan od razloga da Sabor izuzetno pažljivo izabere novih 10 ustavnih sudaca. Vjerujemo da im u odluci može pomoći i gore prikazan koloplet mišljenja.
