Kada se u javnosti pojavi problem povezan s Ustavom, okrećemo se njegovom tekstu da utvrdimo rješenje. S obzirom na to da je Ustav akt koji se ne bi trebao često mijenjati i koji mora biti primjenjiv na širok spektar problema koje nije moguće predvidjeti, njegov tekst puno toga ne predviđa izrijekom. Ako i predviđa neke okvire rješavanja problema, možda se oni sami po sebi ne čine jasnima.
U takvim situacijama se mogu izvesti dva zdravorazumska zaključka. Jedan je da ustavni tekst nije dobro napisan i da bi ga trebalo doraditi. Drugi je da je Ustav pisan tako da ga se može tumačiti na raznorazne načine te da zato uopće nije bitan.
Oba stava na različite načine pretjeranu vjeru polažu u pisanu formu, jer pitanje je može li se ikada neki akt, pa tako i Ustav, napisati tako da predvidi rješenja za sve situacije, a upitno je i treba li jednoznačnost teksta biti mjerilo njegove vrijednosti.
Zamislimo da neka odredba Ustava zaista ima samo jedno značenje, ali da to značenje ne može dobro riješiti problem koji se u praksi pojavi. Zamislimo, primjerice, da Ustav kao izraz slobode govora nedvojbeno i jednoznačno štiti samo usmeno izražavanje, a ne i medije. U takvom bi slučaju bez zaštite ostala sva moguća sredstva izražavanja koja nadilaze govor, čak i ona, poput elektroničkih medija, koja govor čine dostupnim široj javnosti. Tada bismo se ponovno našli u potrebi da dovodimo pisani tekst u pitanje, samo ne zbog njegovog nejasnog ili dvosmislenog karaktera, već upravo zbog jednoznačnosti koju smo htjeli imati.
Istina je, kako to često biva, između dvije krajnosti. Potrebno je krenuti s tumačenjem Ustava tako da se gleda njegov tekst. Međutim, nikada ne možemo stati s time. Kada tvrdimo da je tekst „jasan“ ili „nejasan“, moramo moći objasniti zašto. To je bitno zato što ustavi uvijek reguliraju politiku. Ona sama po sebi ne može uzeti jasnoću kao nešto apolitičko i neutralno. Ako se kaže da je Ustav jasan jer nešto piše ili ne piše, uvijek se može tvrditi da je baš zato nejasan i da je štogod drugo jasno. Zato tumačenja Ustava moraju naći kao osnovu nešto šire i ne mogu pretpostaviti da je tekst sam po sebi „jasan“ ili „nedvosmislen“.
Upravo zbog ovoga vrijednost svakog ustava kao teksta, pa tako i onog hrvatskog, nije toliko u tome da sam po sebi pruža nedvosmislene odgovore, već u tome što svojom širinom stalno prisiljava da dajemo razloge zbog kojih neki njegov dio smatramo jasnim i, samim time, odlučujućim za problem s kojim smo suočeni.
Primjer: političko predstavljanje naroda
U hrvatskom ustavnom pravu narod je „zajednica slobodnih i ravnopravnih građana“. Ta zajednica vlast vrši „izborom svojih predstavnika“ i na referendumu. To je narodni suverenitet. On zahtijeva da svako djelovanje vlasti u konačnici svoju osnovu nađe u pristanku građanki i građana. Njegova je svrha dati legitimnost državnoj vlasti.
U vezi izbora predstavnika, ustavni tekst jasno predviđa i sljedeće tri stavke. Prvo, jamči jednako i opće biračko pravo svim punoljetnim državljanima na izborima za Sabor, Europski parlament i za nositelja funkcije Predsjednika Republike Hrvatske, kao i za državni referendum. Drugo, izrijekom predviđa da je Hrvatski sabor predstavničko tijelo građana. Treće, predviđa i da se Predsjednika Republike Hrvatske bira neposredno, kao što smo to nedavno i učinili.
S jedne bi strane bilo moguće tvrditi da je samo Hrvatski sabor predstavničko tijelo građana. Biraju ga građani, Ustav ga priznaje kao predstavničko tijelo. Stvar je jasna.
S druge bi strane bilo moguće tvrditi da i Predsjednik Republike Hrvatske predstavlja građane. Oni biraju nositelja ili nositeljicu te funkcije na izborima koje Ustav navodi uz izbore za Hrvatski sabor. Ustav doduše predviđa da predsjednik Republike predstavlja „Republiku Hrvatsku“ u zemlji i inozemstvu. No, ako već vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu, zašto u tom smislu „Republika Hrvatska“ ne bi bila jedinstvo države kao apstrakcije i njezinih državljana?
Čini se da je i ova tekstualna konstrukcija jasna, sve dok ne tvrdimo da samo Predsjednik Republike predstavlja građane, a ne i Sabor. Takvo bi tumačenje već na tekstualnoj razini bilo pogrešno jer bi tražilo da zanemarimo izrijekom dodijeljenu dužnost Sabora da bude predstavničko tijelo građana.
Iz ovog primjera ujedno možemo vidjeti da postoji više različitih jasnoća koje je moguće locirati u ustavnom tekstu. Stoga nije pitanje što je tekstualno jasno, jer ta se jasnoća uvijek mora uglaviti u nešto šire od sebe same da bi mogla uspjeti. Katkada je to nešto šire predmetom političke diskrecije pa, primjerice, Sabor može odlučiti što to proizlazi iz Ustava unutar spektra mogućnosti koje mu Ustav daje na raspolaganje. Ponekad, a to je redovito slučaj s ulogama tijela državne vlasti, sama ta tijela nemaju prostor odluke o vlastitom položaju. Zato je neophodno utvrditi značenje teksta Ustava koje nadilazi puki politički izbor.
Ovaj primjer ujedno nije puko teoretsko naklapanje. U našem pravu se nositelja funkcije Predsjednika Republike zaista bira izravno i nije nemoguće da se u političkoj stvarnosti ta osoba, podržana voljom biračkog tijela, pokuša profilirati kao narodni predstavnik. U tim se uvjetima moramo pitati je li takvo što u skladu s Ustavom.
U našem se primjeru, dakle, moramo pitati zašto bi baš tekstualna konstrukcija koja Saboru daje ovlast predstavljanja građana trebala odnijeti prevagu i, drugo, koje je mjesto Predsjednika Republike Hrvatske u takvoj konstrukciji.
Uloga Hrvatskog sabora
Zašto je baš Hrvatski sabor definiran kao nositelj zakonodavne vlasti i predstavničko tijelo građana? Koja je svrha teksta koji to čini? Ako znamo svrhu, onda tekst možemo tumačiti tako da ispunjava tu svrhu. Ona vizija jasnoće teksta koja bolje ispunjava svrhu trebala bi odnijeti prevagu.
Ako polazimo od toga da je „narod“ u hrvatskom pravu „zajednica slobodnih i ravnopravnih državljana“ koji biraju svoje predstavnike, onda ti njihovi predstavnici moraju moći predstaviti tu zajednicu kao slobodnu i ravnopravnu. Svi oni nositelji državnih funkcija koji nisu u položaju na taj način predstaviti narod ne mogu biti njegovi predstavnici, čak i ako jesu neposredno izabrani.
Ovo nije nešto što Ustav izrijekom predviđa, ali jest pravilo koje proizlazi iz dviju temeljnih sastojaka narodnog suvereniteta, karakteristika naroda (zajednica slobodnih i ravnopravnih) te načina vršenja njegove vlasti (izbor predstavnika). Hrvatskom saboru je dodijeljena uloga predstavničkog tijela zato što je u stanju predstaviti narod uz održavanje njegovih karakteristika „slobode i ravnopravnosti“.
Više je konkretnih razloga koji čine Sabor posebno pogodnim. Prvi je vezan za njegovu narav. Riječ je o kolektivnom tijelu posvećenom otvorenoj političkoj raspravi. Sabor je jedini takav organ državne vlasti, koje može transparentno prikazati različite političke interese i dopustiti da se u njihovoj interakciji iznjedri odluke koje će u pravilu dobiti oblik zakona. To je njegov središnji smisao. Taj je smisao bitan za republikansko razumijevanje slobode koja ne bi trebala samo građane zaštititi od proizvoljne vlasti, već im omogućiti osporavanje bilo kakvog upliva vlasti u njihovu slobodu. To je nemoguće ako su zakoni neartikulirane zapovjedi nekoga tko samo golom i neopravdanom moći određuje pravila uređenja društvenih odnosa.
S obzirom na to da stavlja naglasak na interakciju različitih interesa, Sabor ih može predstaviti bez da nužno svede narod na samo neke od njih. Kako forma rasprave traži da se iznose i razlozi za stavove, postoji nužnost njihovog opravdavanja, ali i osporavanja. Uostalom, kada je riječ o stavovima koji u zakonskoj formi ograničavaju ljudska prava, moraju biti opravdani.
Obje ove karakteristike izostaju ako bi narod predstavljala jedna osoba. Ona ne mora niti zapravo može raspravljati, osim sama sa sobom, niti bi to bila dužna činiti otvoreno. Nadalje, ona može pretočiti narod samo u političke stavove koje sama smatra ispravnima, zatvarajući pritom prostor da se otvoreno polemizira o tome što je od interesa za narod kao zajednicu slobodnih i ravnopravnih državljana.
Nadalje, Hrvatski sabor je predstavničko tijelo građana zbog toga što je i zakonodavac. Smatra se da zakoni obvezuju sve na koje se primjenjuju. Da bi to mogli činiti, bitno je da svi na njih pristajemo, čak i kada se s njima nužno ne slažemo. Da bi to pak bilo moguće, pristanak se mora vršiti demokratski, a najčešće se to čini upravo putem izabranih predstavnika. Njihov pristanak je ujedno pristanak zajednice građana koju oni predstavljaju. Da bi takav pristanak funkcionirao, bitna je otvorenost i javnost rasprave koju samo parlamenti mogu koliko-toliko pružiti.
Jedna osoba ne bi mogla biti zakonodavac, a da se ne izložimo problemima koje sam ranije istaknuo. Kako se ne mora opravdavati nikome osim samome sebi, pojedinac bi mogao donositi zakone po svojoj volji. Njih ne bi pratila nikakva rasprava niti osporavanje. To nije problematično samo za demokraciju, već i za osnove vladavine prava u kojoj bi pravo trebalo vladati, a ne proizvoljnost pojedinaca.
Konačno, postoji još jedan, apstraktniji razlog zbog kojega se baš Hrvatskom saboru dodjeljuje uloga predstavničkog tijela. Kao predstavničko tijelo, on omogućava impersonalnost, neosobnost vlasti. Zadatak predstavljanja raspršuje se između zastupnika, organiziranih u političke opcije, koji trebaju prvenstveno zastupati različite javne politike, a ne osobe određene po nekim njihovim karakteristikama koje nadilaze „slobodu“ i „jednakost“. Većine koje saborski zastupnici formiraju morale bi ovisiti o pojedinim problemima i nisu nužno zacrtane izborima. S obzirom na to da ih se tako distancira od konkretnih osoba i njihovih obilježja, članice i članovi Sabora imaju prostora agitirati za različite vizije zajednice i njezinih interesa.
Kod izbora pojedinaca nije moguće apstrahirati od njegovog identiteta. Jedna je osoba nositelj funkcije i, kao što nam pokazuje prošlost (ali i sadašnjost) funkcije predsjednika države, institucija postaje izložena personalizaciji. Drugim riječima, bitna nam je osobnost konkretne osobe koja od sebe nastoji napraviti simbol nečeg većeg. To može biti oblik predstavljanja, ali pitanje je koliko je takvo predstavljanje spojivo s demokracijom kao vlašću zajednice koju se uvijek mora moći nanovo i drukčije predstaviti.
Predstavnička uloga Predsjednika Republike Hrvatske
Kao što vidimo, postoje moćni razlozi zbog kojih je Ustavom Republike Hrvatske predviđeno da je baš Hrvatski sabor, a ne Predsjednik Republike Hrvatske, predstavničko tijelo građana. Da je tome tako, govori i nekoliko drugih obilježja Ustava.
Ključno je ono najočitije. Predsjednik Republike Hrvatske je tijelo izvršne vlasti. Imajući u vidu da mu nije povjerena nikakva zakonodavna vlast, čak niti veto nad zakonima, bilo bi groteskno stavljati ga u istu „košaru“ s Hrvatskim saborom. Moguće ga je jedino promišljati kao kontrolu već dosta moćne Vlade Republike Hrvatske, kao protutežu unutar izvršne vlasti.
Uloga izvršne vlasti pak nije predstavljanje građanki i građana. Posebno je tome tako zbog toga što Predsjednik Republike Hrvatske ne smije biti članom političke stranke, a Vlada Republike Hrvatske uvijek djeluje uz potporu samo dijela političkih stranaka. Stoga niti jedno od tih dvaju tijela nema prostor predstavljati narod kao cjelovitu zajednicu slobodnih i ravnopravnih. Vladu vezuju konkretna politička određenja uskog broja stranaka, a nositelj funkcije Predsjednika Republike mora skrbiti o stabilnosti i urednom vršenju vlasti te biti politički jamac ustavne vladavine. Ne smije se upuštati u međustranačke prijepore bez kojih je demokratsko predstavljanje puka nemoguće.
Nadalje, narod i Republika Hrvatska u Ustavu su dva odvojena entiteta. Narod je zajednica državljana koju se ne može poistovjetiti niti s državom niti s vlašću. S obzirom na to da je izrijekom određeno da vlast u državi „proizlazi iz naroda i pripada narodu“, jasno je da ona narodu mora biti podređena i da ona narod ne smije upiti u sebe. Građanke i građani moraju imati i slobodu od politike, a to osigurava niz ljudskih prava koja se Ustavom jamči. Država je impersonalni okvir u kojem se ostvarenje tih jamstava vrši. Građanstvo je nastanjuje, ali joj ne robuje.
Zbog ovoga bi bilo neispravno tvrditi da Predsjednik Republike Hrvatske, kada zastupa i predstavlja Republiku Hrvatsku ujedno predstavlja građane kao njezin dio. On predstavlja samo Republiku Hrvatsku, državu, i njezine institucije kao apstraktne tvorevine. Ponovno, njegovo je poglavito da bude jamac stabilnosti mimo nestabilnosti koji parlamentarni život u nekoj mjeri mora utjelovljivati.
Konačno, kako razumjeti jasan ustavni tekst s početka ove priče, u kojem stoji da građani, uz Hrvatski sabor, neposredno biraju i Predsjednika Republike Hrvatske? Ne ostavlja se time prostor da se ipak tvrdi kako je Predsjednik Republike Hrvatske predstavnik građanstva?
Ovdje treba imati u vidu da je tekst o kojem je riječ jamstvo jednog ljudskog prava, onog biračkog. Ustav ovdje jamči opće i jednako biračko pravo na svim državnim izborima i referendumima. Da bismo mogli protumačiti jasnoću tog teksta, moramo imati u vidu njegovu svrhu. Svrha tog jamstva nije definiranje predstavnika naroda, već postavljanje granica Hrvatskom saboru. Kada Ustav ne bi jamčio opće i jednako biračko pravo, većina u parlamentu mogla bi ga ograničavati po svojoj volji, pa po potrebi i ukinuti. Ovime se takvo što onemogućuje.
Konačno, treba se pitati zašto se Predsjednika Republike Hrvatske bira izravno ako svrha cijelog pothvata nije da on bude predstavnik onih koji ga biraju? Odgovor ponovno nalazimo u svrsi institucije Predsjednika Republike Hrvatske. S obzirom na to da nositelj ili nositeljica te funkcije mora u konačnici imati neovisnost od političkih stranaka, bitno je da o tim strankama ne ovisi njezin ili njegov izbor. Dakle, izravni izbor tu nije sredstvo uspostave predstavničkog odnosa između građanstva i institucije Predsjednika Republike Hrvatske. On daje osnovu političke neovisnosti nositelja te funkcije, kako bi ta osoba mogla moći tvrditi da ne ovisi o stranačkim podjelama.
Ovo sve ne znači da Predsjednik Republike Hrvatske, jednako kao i Hrvatski sabor, ne treba služiti narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana. Tu službu imaju sve institucije uspostavljene Ustavom. Sve je one, međutim, moraju vršiti u skladu sa svojim položajem i ovlastima. Predstavnička uloga nije jedini način na koji se to čini niti je tu ulogu moguće bez razlike podijeliti svima koji su neposredno izabrani. U njezinom definiranju treba imati u vidu i tekst Ustava i svrhe koje taj tekst vode. Sama navodna „jasnoća“ tekstualne komponente temeljnog akta, bez ikakvog dodatnog opravdanja, nije dovoljna.
