Skupština Primorsko-goranske županije prije desetak dana nije prihvatila prijedlog izmjena Statuta da se srpskoj nacionalnoj manjini, po uzoru na talijansku, jamči jedan zastupnik u Županijskog skupštini unatoč tome što je udio Srba na tom području pao ispod 5 posto.
Trenutačno je u Županijskoj skupštini dvoje zastupnika iz redova srpske manjine, jer je prema popisu stanovništva iz 2011. godine udio Srba u Primorsko-goranskoj županiji bio 5,03 posto.
U međuvremenu, proveden je novi popis stanovništva 2021. godine prema kojem je njihov udio pao na 3,93 posto.
Izmjene Statuta predložio je skupštinski Klub nacionalnih manjina u kojem su Vesna Blanuša i Dejan Jakšić, oboje iz SDSS-a, te Ivo Vidotto, vijećnik iz redova talijanske manjine.
Za predložene izmjene glasalo je 16 vijećnika SDP-a, Možemo!, HSU-a, IDS-a, PGS-a, SDSS-a te Snježana Podobnik (PGS) i Ivo Vidotto, predstavnik talijanske manjine. Protiv su glasali Damir Popov (HDZ), nezavisni Leonardo Pavela i Josip Katalinić (Most). Suzdržano je bilo 14 vijećnika HDZ-a, Akcije mladih, Unije Kvarnera, nezavisni Boris Popović i Franjo Butorac (PGS).
Glasanju je prethodila na trenutke vrlo žučna rasprava.
Vijećnici Mosta i HDZ-a upozoravali su da se radi o predizbornom inženjeringu uoči skorih lokalnih izbora. Neki su išli toliko daleko da su insinuirali o ulozi Srba u „nedavnoj povijesti“.
Zagovornici izmjena govorili su o civilizacijskom dostignuću, multikulturalnosti i toleranciji. Iz stranke Možemo! su zamjerili predlagaču što nije bio i hrabriji, što nije predložio da izmjenama u Statutu ostanu dva sadašnja mjesta za Srbe u Skupštini i jedno mjesto dožupana.
Protivnici nisu odustajali. Pozvali su župana Zlatka Komadinu da, kao formalni predlagač, povuče točku s dnevnog reda, što je on odbio učiniti.
Kada je postalo jasno da prijedlog izmjena neće proći, pojavili su se elementi koji bacaju novo svjetlo na pravo zastupljenosti nacionalnih manjina u lokalnim predstavničkim tijelima.
Naime, Vesna Blanuša (SDSS), iako jedna od autorica prijedloga o nužnosti promjene Statuta, u jednom trenutku je rekla da i ako ne prođe odredba o jednom zajamčenom mjestu za Srbe – da će oni to pravo imati.
To je ustvrdio i Marko Mataja-Mafrici (SDP).
Pozvali su se na Zakon o lokalnim izborima i na odluku Ustavnog suda iz 2013. godine.
Zanimalo nas je je li doista moguće da Zakon o lokalnim izborima daje veća prava manjinama nego što je propisano Ustavnim zakonom o pravima nacionalnih manjina.
U međuvremenu je stiglo i mišljenje Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije koje također govori tome u prilog.
Nakon pomnog čitanja propisa i dokumenata s prethodnih lokalnih izbora te vraćanja filma u 2012. godinu, u vrijeme donošenja aktualnog Zakona o lokalnim izborima, evo što smo ustanovili.
Zakon o lokalnim izborima
Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, koji je na snazi od 2002. godine, u članku 20. jasno propisuje da nacionalne manjine, čiji je udio na nekom području viši od 5 posto, imaju pravo na općinske, gradske ili županijske vijećnike. To je, prema Ustavnom zakonu, minimum koji manjine moraju ispuniti da bi imale zajamčeno mjesto u lokalnim predstavničkim tijelima.
Istovremeno, Ustavni zakon u članku 21. ostavlja mogućnost da općine, gradovi i županije svojim statutima mogu manjinama zajamčiti fiksna mjesta u vlasti neovisno o njihovom udjelu u stanovništvu.
Dakle, Ustavni zakon je jasan – ili udio viši od 5 posto ili statuti koji proširuju prava manjina. Nema treće varijante.
Međutim, aktualni Zakon o lokalnim izborima iznalazi novo, treće rješenje. Zakon u članku 104. uvodi formulu kako izračunati broj vijećnika neke nacionalne manjine koja, po Ustavnom zakonu, ulazi u neko predstavničko tijelo. I to je jasno.
Dakle, prema tekstu Zakona formula služi da se izračuna na koliko zajamčenih mjesta neka manjina ima pravo ako njezin udio prelazi 5 posto.
No, u obrazloženjima prijedloga Zakona, koji je išao kroz dva čitanja, sugerira se da se formula primjenjuje na sve manjine na tom području, neovisno jesu li ispunile kriterij zastupljenosti iznad 5 posto kojeg izrijekom navodi Ustavni zakon. Time se zapravo otvara mogućnost i da manjine sa znatno manjim udjelom u stanovništvu moraju imati zajamčeno mjesto u predstavničkom tijelu.
Drugim riječima, Zakonom o lokalnim izborima daju se veća prava nacionalnim manjinama nego što to propisuje Ustavni zakon.
Zakon o lokalnim izborima donesen je u prosincu 2012. godine u vrijeme tadašnjeg premijera Zorana Milanovića. Predlagač Zakona je bilo Ministarstvo uprave na čijem je čelu bio SDP-ov ministar Arsen Bauk.
Spomenuta formula za računanje broja manjinskih vijećnika u članku 104. glasi: „Broj članova predstavničkog tijela iz reda pripadnika pojedine nacionalne manjine (sukladno odredbama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina) utvrdit će se tako da se udio pojedine nacionalne manjine u ukupnom stanovništvu te jedinice pomnoži s brojem članova predstavničkog tijela jedinice, a dobiveni broj zaokružuje se na cijeli broj bez decimalnog ostatka“.
Kod prvog čitanja prijedloga Zakona, u obrazloženju prijedloga Ministarstvo uprave izrijekom navodi da je riječ o novini koja uvodi rješenje da manjina koja sudjeluje u ukupnom stanovništvu jedinice s manje od 5 posto ima mogućnost ostvariti zastupljenost u predstavničkom tijelu, što „dosada nije imala pravo budući da je granica bila 5 posto“.
Da bi pojačalo tezu o primjeni formule na sve manjine, Ministarstvo kao ilustraciju navodi primjenu formule na situaciju u kojoj manjina ima 4,5 posto udjela u nekom gradu, općini ili županiji. U tom bi slučaju ta manjina imala pravo na dva vijećnika ako bi predstavničko tijelo imalo 51 vijećnika, stoji u obrazloženju članka 104. Zakona o lokalnim izborima.
Zanimljivo, u drugom čitanju prijedloga Zakona, nakon samo tri tjedna, u obrazloženju više nema rečenice koja de facto derogira odredbu iz Ustavnog zakona o nužnosti da manjina ima više od 5 posto. Promijenjen je i primjer koji ilustrira primjenu formule.
Primjer iz prijedloga Zakona u drugom čitanju glasi: „Manjina s 3,9 posto udjela u ukupnom stanovništvu jedinice imala bi jedno mjesto u predstavničkom tijelu od 51 člana, odnosno 3,9 posto pretvoreno u decimalni broj iznosi 0,039. Isti se množi s brojem mandata u predstavničkom tijelu, u ovom primjeru 51, što daje rezultat od 1,989. Dobiveni broj se zaokružuje na cijeli broj, što predstavlja broj mandata“.
Veća prava za Srbe, Bošnjake, Mađare i Rome
Navedena formula prvi puta je primijenjena već nakon pet mjeseci, na lokalnim izborima u svibnju 2013. godine.
U tri izborna ciklusa – 2013., 2017. i 2021., manjine su u nekim gradovima i županijama ušle u predstavnička tijela, iako ih na tom području, prema popisu stanovništva iz 2011. godine, nije bilo više od 5 posto što propisuje Ustavni zakon i unatoč tome što to pravo nemaju po lokalnom statutu.
Tako su Srbi s 4,66 posto ušli u gradsko vijeće Bjelovara s jednim vijećnikom, u gradsko vijeće u Vinkovcima s 4,87 posto, a pravo na po jednog vijećnika ostvarili su i u skupštinama Brodsko-posavske županije (s udjelom od 2,60 posto), Zadarske županije (4,81 posto) i Istarske županije (s udjelom od 3,46 posto).
Pripadnici srpske manjine, s udjelom od 2,22 posto, dobili su pravo i na jednog vijećnika u skupštini Grada Zagreba.
Primjena formule na sve manjine bez obzira na njihovu brojnost na nekom području i bez obzira na lokalne statute, imala je pozitivan učinak i na političku participaciju još nekih nacionalnih manjina.
Bošnjaci su s udjelom od 2,95 posto dobili jednog vijećnika u skupštini Istarske županije, Mađari su s udjelom od 2,70 posto jednog vijećnika u skupštini Osječko-baranjske županije, a Romi su s udjelom od 4,49 posto stekli pravo na jednog vijećnika u skupštini Međimurske županije.
Do malih je promjena došlo na lokalnim izborima 2021. godine, jer se u međuvremenu promijenio Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi prema kojem se smanjio ukupni broj vijećnika u općinskim i gradskim vijećima i županijskim skupštinama.
Zbog toga Srbi s 4,66 posto udjela više nisu imali pravo na jedno mjesto u gradskom vijeću Bjelovara, u kojem je ukupni broj s 25 članova vijeća pao na 21 vijećnika. Izgubili su i pravo s udjelom od 2,60 posto na jednog vijećnika u skupštini Brodsko-posavske županije, jer se županijska skupština smanjila od 41 na 37 vijećnika.
Srpska nacionalna manjina mogla je zadržati te vijećnike da su, u međuvremenu, gradsko vijeće Bjelovara i skupština Brodsko-posavske županije izmjenili statute kojim bi im jamčili do tada stečeni status, ali to se nije dogodilo i Srbi su ostali bez svojih zajamčenih predstavnika.
Bauk: Moguće je propisati veća prava nego u Ustavnom zakonu
Tijekom obje saborske rasprave o Zakonu o lokalnim izborima, ni ministar uprave Arsen Bauk ni njegov tadašnji pomoćnik Boris Milošević, zadužen za politički sustav, državnu upravu te lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, nisu ni u jednom trenutku rekli da se novim zakonom propisuju veća prava političke participacije manjina.
Ni u prezentacijama (1, 2, 3, 4) i stručnim radovima (1, 2, 3) koji su potom uslijedili nema informacije da je Zakon o lokalnim izborima proširio prava nacionalnih manjina.
To se ne navodi ni u godišnjim izvještajima o provođenju Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina. Ta je informacija izostala čak i u brošuri Ministarstva uprave iz 2017. godine.
Vjerojatno su to i razlozi zašto je primjena Zakona o lokalnim izborima, kojom se manjinama priznaju prava šire od Ustavnog zakona, prošla ispod radara šire javnosti.
Ustavni zakon nema snagu (1, 2) Ustava, jer nije donesen po proceduri kako se donosi Ustav, ali jest organski zakon za čije je donošenje bila potrebna dvotrećinska većina zastupnika, najmanje 101 glas.
S druge strane, i Zakon o lokalnim izborima je organski zakon, ali on se donosi s manjim brojem glasova, s većinom svih zastupnika, najmanje 76 glasova.
Stoga je legitimno postaviti pitanje je li Ustavni zakon ipak „nadređen“ Zakonu o lokalnim izborima i je li odredba od 5 posto udjela trebala biti i u tom zakonu.
To pitanje nije postavio nitko tijekom saborske rasprave, ali je ono brzo postavljeno na terenu – u Zadarskoj županiji.
Skupština Zadarske županije, nekoliko mjeseci uoči tadašnjih lokalnih izbora 2013. godine, pohitala je izmijeniti Statut i iz njega izbrisati odredbu o četiri vijećnika iz redova srpske manjine. Pomutnju je izazvalo tumačenje da će Srbi, po novom Zakonu o lokalnim izborima, ipak imati pravo na jednog vijećnika iako ih je na tom području manje od 5 posto (4,81 posto).
Tim se povodom ipak oglasio ministar Bauk i objasnio ono što je propustio učini tijekom predstavljanja zakonskih izmjena u Saboru.
„Ovdje se postavljalo pitanje je li moguće Zakonom o lokalnim izborima propisati veća prava u odnosu na Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina. Ustavni zakon, kao organski zakon, propisuje minimum prava. Zakonom se ne mogu propisati manja prava od onih u Ustavnom zakonu. Maksimum prava propisuje Ustav i Zakonom o lokalnim izborima nije moguće propisati veća prava od onih u Ustavu, ali veća prava od onih u Ustavnom zakonu – jest“, rekao je tada ministar Arsen Bauk.
Odluka Ustavnog suda iz 2013.
Unatoč Baukovom objašnjenju, u Zadarskoj županiji nisu odustajali.
Nakon provedenih lokalnih izbora u svibnju 2013. godine županijski HDZ podnio je prigovor Državnom izbornom povjerenstvu upravo zbog toga što se Srbima, primjenom formule iz novog zakona, omogućava da dobiju jedno mjesto u Skupštini Zadarske županije što je, po mišljenju HDZ-a, suprotno Ustavnom zakonu.
DIP ih je odbio tvrdeći da je HDZ pogrešno protumačio Zakon o lokalnim izborima da pravo na zajamčena mjesta u predstavničkim tijelima imaju samo manjine s udjelom od najmanje 5 posto sukladno Ustavnom zakonu.
Prema tumačenju DIP-a, Ustavni zakon propisuje samo minimum prava (ili udio od 5 posto ili lokalni statut), ali se to pravo posebnim zakonom, u ovom slučaju Zakonom o lokalnim izborima, može proširiti.
Naveli su da je upravo proširenje prava pripadnika nacionalnih manjina na zastupljenost u lokalnim predstavničkim tijelima propisano člankom 104. Zakona o lokalnim izborima, da takvo tumačenje slijedi „iz intencije zakonodavca koja proizlazi iz obrazloženja prijedloga Zakona“.
HDZ je potom podnio žalbu Ustavnom sudu.
U njoj su upozorili da se pogrešno primjenjuje formula iz Zakona o lokalnim izbora i da se njoj daje veća pravna snaga od odredbi iz Ustavnog zakona. Jednako tako, ni u Statutu Zadarske županije za niti jednu nacionalnu manjinu nije propisano pravo na zastupljenost u predstavničkom tijelu.
U žalbi, koju je u ime županijskog HDZ-a potpisao Božidar Kalmeta, upozorava se da se takvim rješenjem derogiraju i Ustavni zakon i Statut Zadarske županije, a da se otvara mogućnost da u skupštinu od 41 člana može steći pravo na jednog člana i nacionalna manjina koja ima udio od samo 2,5 posto u stanovništvu, što je dvostruko manje od uvjeta koje propisuje Ustavni zakona.
Ustavni sud odbio je HDZ-ovu žalbu.
Tročlano vijeće Ustavnog suda, u sastavu Aldo Radolović, Snježana Bagić i Antun Palarić, odluku je donijelo na temelju rješenja DIP-a, izbornog materijala i – objašnjenja predlagača zakona uz članak 104. Zakona o lokalnim izborima.
U odluci Ustavnog suda nema ni riječi o Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina. Ustavni suci nisu se očitovali ni o tome je li doista iz sadržaja članka 104. jasno da se formula treba primijeniti na sve manjine, a ne samo na one iznad 5 posto udjela.
Ustavnom sudu bilo je važno samo obrazloženje uz sporni članak Zakona, a ne i sam tekst Zakona.
Kao argument da žalbu HDZ-a proglase neosnovanom naveli su i tumačenje Ministarstva uprave kojim se potvrđuje da primjenom formule srpska nacionalna manjina ima pravo na jednog vijećnika u Skupštini Zadarske županije.
Pregledali smo i ostale odluke Ustavnog suda vezanih za lokalne izbore kako bi provjerili je li još netko podnio sličnu izbornu žalbu. Ustanovili smo da nitko, osim zadarskog HDZ-a, više nije podnosio žalbe Ustavnom sudu vezano za spornu primjenu formule iz Zakona o lokalnim izborima. Ni nakon lokalnih izbora 2013., ni 2017. ni 2021. godine.
Što će biti na lokalnim izborima u svibnju?
Uoči svakih lokalnih izbora od 2013. godine Ministarstvo uprave, odnosno danas Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije, objavljuje podatke o broju članova predstavničkog tijela jedinica koji se biraju iz reda pripadnika pojedine nacionalne manjine.
Tako će biti i uoči nadolazećih izbora u svibnju.
Tada će se znati u kojoj općini, gradu i županiji treba izabrati i koliko predstavnika nacionalnih manjina, s time što će sada vjerojatno doći do nekih promjena, jer je u međuvremenu bio popis stanovništva 2021. godine.
Na popisu Ministarstva će biti sve one općine, gradovi i županije gdje manjine imaju pravo na zajamčenu zastupljenost u lokalnim predstavničkim tijelima – dakle, i ona mjesta gdje je manjina više od 5 posto, odnosno gdje im je to zajamčeno lokalnim statutima, kako pripisuje Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, ali i one općine, gradovi i županije gdje primjenom sporne formule iz Zakona o lokalnim izborima manjine imaju pravo na svoga predstavnika iako ih je na tom području manje od 5 posto.
Na prošlim izborima pravo na zajamčena mjesta u lokalnim predstavničkim tijelima imali su Albanci, Bošnjaci, Česi, Mađari, Romi, Rusini, Slovaci, Srbi, Talijani i Ukrajinci.
Pravo na zajamčenu zastupljenost imali su i pripadnici hrvatskog naroda u 19 općinskih vijeća na područjima gdje čine manjinu stanovništva, poput Dvora, Gvozda, Krnjaka, Vojnića, Donjeg Lapca, Udbine, Erduta, Trpinje i Grožnjana.
