„Neliberalnu demokraciju“, koncept koji demokraciju svodi samo na formalno višestranačje, a odbacuje sve ostale sastavnice demokracije kao što su sloboda izražavanja i medija, neovisno pravosuđe i neovisne institucije te čitav set ranije prihvaćenih prava koji uključuju i prava manjina, u Europsku uniju na velika je vrata uveo mađarski premijer Viktor Orban u svom drugom dolasku na vlast koji počinje s 2010. godinom. Orban je, podsjetimo, sasvim otvoreno proglasio kako želi okončati liberalnu demokraciju u korist neliberalne države po uzoru na Rusiju i Tursku koje su, obrazlaže, u današnjem svijetu znatno konkurentnije.
„Ne mislim da nas članstvo u Europskoj uniji prijeći u izgradnji neliberalne nove države, bazirane na nacionalnim temeljima“, ustvrdio je Orban.
Po stazama koje je utabala Mađarska prošle je jeseni krenula i Poljska, a po prvim potezima novih hrvatskih vlasti očito je da i Hrvatska ide istim smjerom, putem zemalja koje u svom sustavu „uspravnice“ hrvatska predsjednica i nova hrvatska vlada vide kao svoje najbliskije vanjskopolitičke partnere. Nova hrvatska vlada svoj rad započela je udarom na nezavisne medije raspuštanjem Povjerenstva za neprofitne medije i uskraćivanjem sredstava za njihov daljnji rad, zakonski neutemeljenim prijedlogom razrješenja članova Vijeća za elektroničke medije, neovisnog regulatornog tijela (kojem je prethodio marš na Vijeće zbog osude govora mržnje), hitnom smjenom uprave i uredničke postave HRT-a, izmjenom nekih zakona mimo procedure i s dvojbenom Ustavnom pozadinom kao što su izmjene zakona koje omogućuju slanje vojske na granice te pokušajima HDZ-a i predsjednice da mimo zakonske procedure smjene čelništvo tajnih službi i policije. Od mađarske i poljske situacije hrvatska se razlikuje po tome što stranka koja predvodi „reforme“ nije ostvarila jasnu prednost na izborima.
U ovoj ćemo analizi zanemariti podatak da isti neliberalni obrazac već godinama vlada u nekim zemljama hrvatskog južnog susjedstva poput Srbije i Makedonije te ćemo se koncentrirati na Europsku uniju, asocijaciju koja je bila zamišljena kao udruženje zemalja u kojima je na snazi vladavina prava. Srbija i Makedonija tek pretendiraju na članstvo u Uniji i prema njima EU još zadržava uvjetovanja kojima im donekle može korigirati ponašanje. To, međutim, nije slučaj sa zemljama koje su ušle u članstvo, da bi potom odbacile vrijednosti na kojima je sagrađena EU.
Sve nove članice Europske unije da bi se pridružile toj asocijaciji morale su proći kroz usvajanje europske pravne stečevine, uključujući u hrvatskom slučaju i strogo poglavlje 23 koje se odnosilo na pravosuđe. Prije ulaska, aspirantice su bile podvrgnute redovitim izvješćima o napretku. Međutim, zbog pretpostavke da zemlje u EU mogu ući tek kad su u potpunosti spremne, nisu razvijeni učinkoviti mehanizmi koji mogu prevenirati članice da promijene kurs i krenu unatrag.
Nuklearna opcija
Jedino pravno utemeljenje za pokretanje kažnjavanja članica donedavno se nalazilo u članku 7. Lisabonskog ugovora koji utvrđuje pod kojim uvjetima neka zemlja može ostati bez prava glasa u institucijama Europske unije i to u slučaju da postoji „očita opasnost da država članica teško krši vrijednosti iz članka 2. Ugovora“. U članku 2. navedene su vrijednosti „poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina“. Dodaje se i kako su „te vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost žena i muškaraca“.
Postupak protiv neke zemlje, predviđa članak 7., može inicirati Vijeće na temelju obrazloženog prijedloga jedne trećine članica, Europskog parlamenta ili Komisije. Vijeće pritom odlučuje većinom od četiri petine članova, uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta. Prije nego utvrdi da postoji takva „očita opasnost“, Vijeće će saslušati dotičnu državu i može joj uputiti preporuke za ispravljanje spornog ponašanja.
Ako se ne postigne željeni pomak, Vijeće može konstatirati da država članica „teško i trajno krši vrijednosti iz članka 2.“, ali ta odluka mora biti donesena jednoglasno. Na temelju takve konstatacije Vijeće može kvalificiranom većinom odlučiti da se dotičnoj državi suspendiraju određena prava, uključujući pravo glasa predstavnika vlade te članice u Vijeću.
Članak 7. još od vremena donošenja Ugovora smatrao se „nuklearnom opcijom“, odnosno zadnjim sredstvom koje je pametno izbjegavati – tako da nikada nije korišten. Nakon što je mađarski premijer Viktor Orban, osvojivši na izborima 2010. godine dvotrećinsku većinu, proveo ustavnu reformu, posložio pravosuđe tako da odgovara vlastima te stavio medije pod kontrolu vlasti, uočeno je da Europska unija ima ozbiljnih problema u svojim redovima. Kako bi se uspostavio sustav koji će biti korišten, 2014. godine osmišljen je mehanizam protiv kršenja vladavine prava koji može, ali i ne mora biti put do aktivacije članka 7.
Taj novi okvir za rješavanje prijetnji predstavljen je kao „instrument ranog upozorenja na temelju kojeg Komisija može otvoriti dijalog s dotičnom državom članicom kako bi se spriječilo povećanje sustavnih prijetnji vladavini prava“. Ako se Komisija uvjeri u kršenja, članici će izdati preporuke o željenom ponašanju. Ako se članica niti nakon preporuka ne popravi, moguća je aktivacija članka 7.
U siječnju ove godine Poljska je postala prva zemlja protiv koje je pokrenut mehanizam. Još je u ranoj fazi i za sada je teško prognozirati kako će proces okončati. Međutim, ako se Poljska ne uspije opravdati i dobije preporuke koje neće ispoštovati, to ne znači da će i zaraditi sankcije. Drugi korak u članku 7. predviđa, naime, jednoglasnu odluku, a mađarski premijer već je najavio da će vetirati takvu odluku protiv Poljske. Kako se to sada potvrđuje, europskim pučanima moglo bi se osvetiti što su Orbana držali pod zaštitom.
Nakon što se Komisija angažirala na donošenju mehanizma protiv kršenja vladavine prava, u igru se uključilo i Vijeće koje je predložilo redoviti godišnji dijalog o vladavini prava na kojem sudjeluju sve članice.
„Prvi takav dijalog prošle godine potrajao je dva i pol sata, što znači 10 minuta po članici, a sveo se na monolog u kojem je svaka zemlja iznijela jedan dobar primjer i jedan ‘izazov’ s kojim se suočava“, o slabim dometima te mjere na konferenciji „Vladavina prava u EU“ govorio je Israel Butler iz European Liberties Platforme, koji u svojoj biografiji ima i rad u Agenciji za temeljna prava u Beču.
I Europski parlament želio je rezoluciju o redovitom monitoringu članica, ali je Komisija naglasila da nije zainteresirana za takve promjene, kazao je Butler na konferenciji održanoj u Saboru u organizaciji Platforme 112.
Negativno mišljenje Venecijanske komisije
U Mađarskoj je 2010. započelo sa širokom ustavnom reformom, pa potom medijima, a isti put slijedila je i Poljska – pitanje Ustavnog suda još je neriješeno, a javni mediji završili su u rukama vladajuće Stranke prava i pravde.
„Odgovori na Orbanovo ponašanje bili su zakašnjeli i nisu se temeljili na pravu nego na politici. To da se aktiviranje članka 7. smatra ‘nuklearnom opcijom’ znači da je taj članak zapravo izvan upotrebe. Prva upozorenja nisu stigla iz Europske unije, nego iz Vijeća Europe, odnosno Venecijanske komisije, koja je u stanju djelovati puno brže od Europske unije“, kazala je Renata Uitz, predstojnica Katedre za komparativno ustavno pravo na mađarskom Central European University.
„Umjesto da se promjene u toj zemlji karakteriziraju kao ‘sustavne prijetnje vladavini prava’, od Mađarske se tražila izmjena pojedinačnih zakona“, podsjetio je Butler.
Poljska stranka Prava i pravde pokušava formirati sastav Ustavnog suda koji bi joj odgovarao jer tako neće imati smetnje pri donošenju zakonodavstva po svojoj mjeri, kazala je Malgorzata Szuleka iz poljskog Helsinškog odbora za ljudska prava, organizacije u čijem je osnivanju prije 27 godina sudjelovao Jaroslaw Kaczynsky, najmoćniji čovjek poljske politike koji vuče poteze kao predsjednik vladajuće stranke – a danas ih naziva stranim špijunima.
Civilno društvo nema ovlasti inicirati postupke protiv država. Poljska je zaradila vrlo negativno mišljenje Venecijanske komisije, koja je nove poljske reforme ocijenila kao kršenje vladavine prava. Iako se Venecijanska komisija očitovala na zahtjev samog poljskog ministra vanjskih poslova Witolda Waszczykowskog, Poljska vlada sad ne zna što da radi s tim mišljenjem. Usput rečeno, Venecijanska komisija izrazila je i svoju zabrinutost oko otezanja Hrvatske s imenovanjem sudaca Ustavnog suda.
Uz spomenuto, poljska vlada proširila je ovlasti policije i tajnih službi, a ministar pravosuđa preuzeo je i ulogu javnog tužitelja. Szuleka je najavila kako će sljedećeg tjedna u Poljsku doći potpredsjednik Europske komisije Frans Timmermans, ali hoće li to biti stvarni lijek ili placebo ostaje da se vidi. „Sve ovisi o tome je li pacijent uopće zainteresiran da uzme lijek“, konstatirala je.
Ako i nema formalnih sankcija, ne može se konstatirati kako loš demokratski rejting nema i loših posljedica – Mađarskoj su, radi ocjene o nepravilnostima uskraćeni neki europski fondovi, a Poljskoj je nakon prvih poteza nove vlade snižen kreditni rejting.
Formalne sankcije neposlušnim državama mogu biti i dvosjekli mač, upozorio je Butler. U zemljama u kojima je već ostvarena kontrola medija, vladajuće strukture mogu zbog sankcija dalje homogenizirati svoju javnost. Bolje od sankcija, smatra, bile bi „soft“ mjere, odnosno EU bi se trebala truditi oko promocije ljudskih prava, podupirući nevladine organizacije i slobodne medije koji rade na promoviranju „vladavine prava“. Ključno nije, zaključuje, što o nekoj zemlji misle u Bruxellesu, već je to volja njenih stanovnika da žive u zemlji u kojoj funkcionira vladavina prava.
