Dva upozorenja pa otkaz. Tako je Uprava za odgoj i obrazovanje Ministarstva znanosti i obrazovanja operacionalizirala odluku Stožera civilne zaštite o obaveznom predočenju covid potvrde, potvrde o preboljenju odnosno nalazu testa na koronavirus pri dolasku na posao (1, 2).
„Prema odluci Stožera, u slučaju kršenja sigurnosne mjere, zaposlenici nisu u mogućnosti ulaziti niti boraviti u službenim prostorijama škole. Sukladno evidenciji koja se vodi kod poslodavca, u protekla dva dana niste dostavili ni predočili niti jedan od gore navedenih dokaza, slijedom čega Vas, kao poslodavac, pozivam da potvrde žurno dostavite u roku od narednih pet dana. Ukoliko isto ne učinite, bit ćemo primorani postupiti skladno članku 116. Zakona o radu“, stoji u dopisu ravnateljima škola.
Članak Zakona o radu na koji se ministarstvo poziva uređuje pitanje izvanrednog otkaza. Kako se njime propisuje, „poslodavac i radnik imaju opravdani razlog za otkaz ugovora o radu sklopljenog na neodređeno ili određeno vrijeme, bez obveze poštivanja propisanog ili ugovorenog otkaznoga roka (izvanredni otkaz), ako zbog osobito teške povrede obveze iz radnog odnosa ili neke druge osobito važne činjenice, uz uvažavanje svih okolnosti i interesa obiju ugovornih stranaka, nastavak radnog odnosa nije moguć“.
Pritom, ugovor o radu može se izvanredno otkazati „samo u roku od petnaest dana od dana saznanja za činjenicu na kojoj se izvanredni otkaz temelj“.
U obrazovnom sustavu, radnik koji ne odgovori na prvo upozorenje poslodavca, dobit će i drugo upozorenje. Njega će radnik dobiti nakon što zaposlenik sedam dana nije predočio potvrdu ili nalaz testa, niti je svoj izostanak s nastave opravdao drugim odgovarajućim načinom. U drugom upozorenju ravnatelj škole izriče upozorenje pred pokretanje postupka izvanrednog otkaza ugovoru o radu. Ravnatelj u istom upozorenju poziva djelatnika na očitovanje.
Uvođenje sankcija
To je, ujedno, prva javno poznata uputa poslodavca o postupanju prema radnicima koji odbijaju testiranje, odnosno odbijaju predočiti covid potvrdu pri dolasku na posao od listopada kada su uvedene obavezne EU digitalne COVID potvrde u sustavu zdravstva i socijalne skrbi, odnosno od ovog tjedna kada je obaveza proširena na sve javne i državne službe, javna poduzeća, zaposlene u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.
Istodobno, predsjednik Vlade Andrej Plenković ovaj je tjedan naložio ministru pravosuđa i uprave Ivanu Malenici, ministru zdravstva Viliju Berošu i ministru unutarnjih poslova Davoru Božinoviću da pripreme zakonske izmjene kako bi se kršenje mjera Stožera financijski sankcioniralo.
„Je li to Zakon o civilnoj zaštiti, o zaštiti od zaraznih bolesti ili neki treći, da uvedemo sankcije i to financijske, prekršajne za ove koji će se ponašati kao da odluke, koje Stožer donosi na temelju zakona da bi zaštitio zdravlje građana, bagateliziraju, ignoriraju i pozivaju na građanski neposluh. To ne dolazi u obzir”, poručio je Plenković.
Prema pisanju Jutarnjeg lista, Zakonom o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti izrijekom će se propisati kazne za odgovorne osobe koje ne primjenjuju odredbe o covid potvrdama. Sadašnji Zakon već predviđa kažnjavanje odgovornih osoba u pravnim osobama za kršenje svih mjera koje donosi Stožer, a iznosi se kreću od 3.000 do 10.000 kuna. No, sada bi se među mjerama izrijekom istaknula i covid potvrda kao posebna sigurnosna mjera koja će se onda i adekvatno novčano kažnjavati, kao što je to slučaj s, primjerice, nenošenjem zaštitnih maski.
Neposluh
Odluka Stožera trenutno se ne provodi u najmanje tri lokalne sredine. Miro Bulj, gradonačelnik Sinja, objavio je da „neće dijeliti ljude“ i da će bez obzira na epidemiološke mjere „svi naši sugrađani moći koristiti slobodno i bez ograničenja usluge Gradske uprave Grada Sinja“, a to je preporučio i ustanovama u vlasništvu i suvlasništvu Grada Sinja. Načelnik Primoštena Stipe Petrina poručuje da „neće uvesti covid potvrde jer su iznimno diskriminacijske“, dok gradonačelnik Čabra Antonio Dražović poručuje kako nije „niti liječnik, niti sudac da zadire u privatne podatke građana“ (1, 2).
Svoje je mišljenje izrekao i predsjednik Zoran Milanović, navodeći na novinarski upit o kontroli covid potvrda kako neće maltretirati ljude.
„Mislite da maltretiramo ljude? Ne, to sigurno ne. A-a. Nema šanse”, kazao je odgovarajući na upit znači li to da Ured predsjednika neće primjenjivati odluku Stožera.
Je li dolazak na posao s covid potvrdama ili negativnim testom zakonit, pa time i diskriminatoran, odlučit će Ustavni sud. Nakon odvjetnika iz Koprivnice, prijedlog za ocjenu ustavnosti te odluke Stožera podnio je i Samostalni sindikat zdravstva i socijalne skrbi. Vlada se s ovotjedne zatvorene sjednice očitovala Ustavnom sudu na prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom RH i zakonom odluka o uvođenju posebnih sigurnosnih mjera vezano za prijem pacijenata te vezano za zaposlenike u zdravstvenoj djelatnosti i djelatnosti socijalne skrb (1, 2, 3).
Ranije odluke Ustavnog suda
Ustavni sud već je ranije dao legitimitet odlukama koje je u svrhu sprečavanja širenja epidemije koronavirusa donosio Stožer civilne zaštite. Ustvrdio je da je određen, odnosno uspostavljen zakonski okvir na temelju kojeg je Stožer, uz ministra zdravstva, ovlašten za donošenje odluka/mjera za sprečavanje širenja virusa. Pritom je primijetio i da činjenica što Stožer ima zakonsku ovlast za donošenje mjera, ne znači da njegove odluke nisu podložne kontroli izvršne, zakonodavne i sudbene vlasti (1, 2, 3).
„Za očekivati je da će ići u istom pravcu kao i rane odluke. Međutim, trebat će uzeti u obzir i sve nove znanstvene spoznaje, ali i druge podatke koje će dobiti od Vlade, Stožera, znanstvene zajednice i vidjeti je li postignuta prava mjera razmjernosti u ovim konkretnim situacijama. Ne mogu prejudicirati, ali vjerujem da će vrlo vjerojatno biti prihvaćena ova mjera korištenja covid potvrda“, smatra Sanja Barić, profesorica Ustavnog prava s Pravnog fakulteta u Rijeci.
Slično razmišlja i Anita Blagojević, s katedre ustavnog i europskog prava Pravnog fakulteta u Osijeku.
„Imajući u vidu odluke Ustavnog suda, vjerujem da će prijedlozi vezani uz ustavnost covid potvrda proći, no pitanje je što će to značiti za građane“, navodi Blagojević. smatrajući kako je covid potvrde trebalo normirati na određeni način.
„Pokazuje se da smo, što se tiče borbe protiv korone, dosta krivih koraka napravili i da se sada pokazuje da je bilo dobro tumačenje većine profesora ustavnog prava da je u samom startu pandemije naš zakonodavac aktivirao pogrešnu odredbu Ustava vezano uz ograničavanje ljudskih prava. To je ono famozno aktiviranje članka 16. umjesto članka 17. koji sa sobom nosi različite posljedice što se tiče odgovarajuće većine u Saboru za ograničavanje ljudskih prava“, ističe Blagojević navodeći kako je Ustavni sud to amenovao.
No, prema njenom mišljenju, najbolje bi bilo da je Hrvatska donijela poseban pandemijski zakon „kojim bi onda bile predviđene sve situacije ustavno-pravno prihvatljive“. To uključuje i tko donosi i kakve mjere, s kakvim posljedicama, iznimkama.
„Sada smo se našli u situaciji da propitkujemo niz ustavnopravnih pitanja, a što se moglo izbjeći“, ističe Blagojević.
Da nema pravno točnih rješenja naglašava Barić. No, i ona smatra da bi bilo puno mudrije da se išlo putem izvanrednog stanja (odnosno aktiviranja članka 17. Ustava) ili „da smo de facto donijeli zakone kojima bi se uspostavila praksa kojom bi saborski odbori ili Sabor u plenumu ograničavao određena ljudska prava ili barem one važne elemente poput radno-pravnih pitanja“.
Pravna utemeljenost otkaza
Šira upotreba covid potvrda, u prvi plan je upravo gurnula područje rada. Početkom studenog KBC Zagreb uručio je šest otkaza radnicima koji se nisu cijepili, odnosno odbili su se dva puta tjedno testirati na covid-19. U tom KBC-u pripremaju se još četiri otkaza zbog kršenja mjera Stožera. Još četiri otkaza uručena su u sustavu socijalne skrbi zaposlenima u Centru za rehabilitaciju Stančić iz Dugog Sela (1,2).
“Razlog otkaza je odbijanje ovih djelatnika da se cijepe, odnosno testiraju na covid-19 dva puta tjedno. Oni su nakon što im je rečeno da ne mogu dolaziti na posao bez covid potvrde koristili godišnji odmor, a dio je otvorio bolovanja. No, kad su iscrpili sve zakonske mogućnosti, a i dalje se nisu željeli ni cijepiti, niti testirati uručen im je danas izvanredni otkaz”, kazao je Ante Ćorušić, ravnatelj KBC-a Zagreb nakon što je dio zaposlenih dobio izvanredne otkaze.
To vjerojatno nisu jedini otkazi koji će u državnim i javnim službama biti uručeni zbog nepridržavanja protuepidemioloških mjera.
„Pitanje radno pravnog odnosa je vrlo kompleksno pitanje i, naravno, usko tehnički pravno jer ćete se pitati s kojim zakonom, s kojim aktom možete ući u postojeće radno pravne odnose. I tu ćemo se raspravljati, sudovi će odlučivati… I, moramo biti svjesni da s jedne strane imamo pravo na rad, vaš radni odnos. S druge strane, je objektivno opravdani državni interes i obaveza da zaštiti zdravlje svojeg pučanstva“, ističe Barić.
Ona smatra kako su otkazi koji su uslijedili nakon uvođenja obavezne covid potvrde faktično opravdani.
„Teret testiranja nije prevelik da bi ga itko trebao odbiti“, navodi Barić dodajući kako je drugo pitanje jesu li ti otkazi pravno utemeljeni s obzirom da takva mogućnost za otkazima nije jasno propisana u postojećim zakonima.
„Smatram da bi bilo puno pametnije i mudrije od vlasti da je krenula drugim smjerom i da je određene stvari propisala zakonom, a ne odlukama Stožera“, naglašava Barić.
Kada je riječ o otkazima zbog nepridržavanja odluka Stožera, Barić naglašava kako će tu glavno pitanje biti postoji li formalno pravni temelj za otkaz. Drugim riječima, postoji li zakonski temelj za to, odnosno „može li se odlukama Stožera ući u postojeći radno-pravni odnos“ i postoji li neki blaži način kojim se može sankcionirati.
„Osobno smatram da bi trebao postojati blaži način, a to je suspenzija radnog odnosa. Odnosno, činjenica da ste kod kuće, neplaćeno dok ne izvršite svoju obavezu. Međutim, i pitanje suspenzije radnog odnosa mora biti negdje jasno propisano, a to postoji samo za neka zanimanja, samo u nekim posebnim zakonima“, ističe Barić.
Ono na što ona ukazuje jest činjenica da će u potencijalnim radnim sporovima postojati pravno tehnički problem – može li se nekom dati otkaz ako to ne piše u zakonu.
O radno pravnim implikacijama uvođenja obaveznih covid potvrda, prema mišljenju Maria Vinkovića s katedre radnog i socijalnog prava Pravnog fakulteta u Osijeku, zasigurno će se dugo raspravljati.
„Mi u Zakonu o radu nemamo eksplicitno uređenje udaljenja s radnog mjesta, odnosno suspenzije. No, ne možemo tvrditi da suspenzija kao takva nije moguća jer je Zakon o radu radni odnos uredio kao ugovorni odnos. Bitan element tog ugovornog odnosa je subordinacija, dakle pokoravanje radnika nalozima poslodavca. U tom smislu on vam može naložiti da ne radite. Takvih je situacija bilo. U pravilniku o radu nešto nije pisalo, a dogodila se neka notorna stvar zbog koje je izvjesno da osoba ne može neko vrijeme raditi pa mu je poslodavac pismeno naložio da ne može dolaziti na posao, a primat će plaću“, objašnjava Vinković.
Odluke Stožera, kako navodi Vinković, imaju specifičnu pravnu težinu s obzirom na izmjene Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti i u tom smislu je na neki način njegova uloga repozicionirana.
Stožer ustavno pravno nije sporan
„Stožer ustavnopravno nije sporan, njegove odluke do sada se nisu pokazale ustavno pravno dvojbenima i to će u interpretaciji toga što se zbivalo post festum imati utjecaja“, objašnjava Vinković, navodeći kako smatra da će odluke Stožera biti puno kompleksnije osporavati i dovoditi u pitanje. Ali, „moći će se dovoditi u pitanje procedure koje nisu poštovane, eventualno, u kontekstu onog što su poslodavci činili na temelju odluka Stožera“.
„Ne znam kako je koji poslodavac postupao na individualnoj razini, ne znam njegove interne procedure. U tom dijelu možemo govoriti o tome jesu li te interne procedure primjenjivane. To je pitanje koje zaslužuje pozornost jer određeni propusti u procedurama također mogu imati svoje pravne implikacije, a to ćemo vidjeti za koju godinu“, ističe Vinković, objašnjavajući kako je važno znati je li poslodavac u ovoj specifičnoj situaciji mijenjao svoje interne procedure te kako ih je provodio – jer propusti u procedurama mogu otvoriti pitanje je li neka odluka bila nezakonita.
No, poslodavac ima pravo uvoditi određena pravila jer je radni odnos ugovorni odnos i svaka od strana ima mogućnost odbiti prijedlog. Pritom, ističe Vinković, treba imati na umu da je ovo notorna globalna pandemija i da će ove postupke trebati teleološki tumačiti. Pritom, naši će nacionalni sudovi postupati kao europski sudovi jer smo transponirali radno pravo EU.
Otkazi kao posljedica nepridržavanja odluka Stožera, epilog će zasigurno dobiti u sudskom procesu. Pravnici se slažu da će se ti otkazi vjerojatno osporavati sudskim putem. Kakav će biti ishod, nitko ne može predvidjeti.
„Mjere koje donosi Nacionalni stožer, sve i ako možete braniti njihovu ustavnosti time da su usmjerene nekom epidemiološkom cilju, nisu usmjerene interpolaciji u radne odnose“, smatra Viktor Gotovac s katedre za radno i socijalno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu.
Kako on objašnjava, događat će se da će poslodavac zbog toga što radnik nije postupio po tim epidemiološkim mjerama, odlukama Stožera, nijekati radniku mogućnost dolaska na posao, a potom će kao razlog otkaza navesti nedolazak radnika na posao.
„Meni se to čini, vrlo laički, besmisleno, nepravno“, navodi Gotovac.
Kako će sudska praksa tretirati otkaze radnicima koji su se odbili pridržavati uputa Stožera i jesu li oni time stavljeni u nepovoljniji položaj, vidjet će se tek za koju godinu. A i tada, velika je mogućnost da u konačnici odluke nižih sudova dođu na ocjenu Ustavnom sudu.
Pučka pravobraniteljica: Diskriminacijom se ne smatra postupanje koje je određeno zakonom radi očuvanja zdravlja
O aktualnoj situaciji i široj primjeni mjera za suzbijanje pandemije Covida-19 oglasila se i pučka pravobraniteljica kroz Pravnu analizu – Nove mjere suzbijanja epidemije COVID-19: I zaštita i ograničavanje prava.
„Ne ulazeći u moguću odluku Ustavnog suda o ustavnosti mjera, radi razumijevanja zakonskog okvira diskriminacije te činjenice da svako drugačije, ili za nekoga nepravedno, postupanje ujedno ne mora predstavljati i diskriminaciju, bitno je pojasniti kako je diskriminacija definirana temeljem Zakona o suzbijanju diskriminacije. ZSD zabranjuje postupanje kojim se osoba stavlja ili je bila stavljena ili bi mogla biti stavljena u nepovoljniji položaj od druge osobe u usporedivoj situaciji, a koje postupanje je uvjetovano jednom ili više diskriminacijskih osnova iz članka 1. stavka 1. Zakona te postupanje kojim naizgled neutralna odredba, kriterij ili praksa stavlja osobe u nepovoljniji položaj zbog neke od diskriminacijskih osnova, osim ako se takva odredba, kriterij ili praksa mogu objektivno opravdati zakonitim ciljem, a sredstva za njihovo postizanje su primjerena i nužna“, navodi pravobraniteljica.
No, ističe i kako Zakon o suzbijanju diskriminacije predviđa i iznimke. Tako se diskriminacijom „ne smatra postupanje koje je određeno zakonom radi očuvanja zdravlja, javne sigurnosti i zaštite prava i sloboda drugih ljudi, uz uvjet da su upotrijebljena sredstva u demokratskom društvu primjerena i nužna za postizanje željenog cilja i pod uvjetom da takvo postupanje ne dovodi do izravne ili neizravne diskriminacije na osnovi rasne ili etničke pripadnosti, boje kože, vjere, spola, nacionalnog i socijalnog podrijetla, spolne orijentacije i invaliditeta“.
Drugim riječima, „bez uzročno posljedične veze između diskriminacijske osnove i nejednakog postupanja, nema niti diskriminacije pa sve ukoliko netko i opravdano smatra da se nalazi u nepovoljnom položaju zbog primjene određenih epidemioloških mjera i zbog toga mu je uskraćen pristup pojedinim uslugama, odnosno ostvarenju prava, to ne znači da je ujedno diskriminiran“. Kako navodi pravobraniteljica, osoba će biti diskriminirana ukoliko je takvo nepovoljno postupanje uvjetovano jednom ili više diskriminacijskih osnova.
