Prošla godina bila je prva godina novog saziva Ustavnog suda nakon što je krajem 2024. godine izabrano novih 10 od ukupno 13 ustavnih sudaca. Ovih je dana objavljena statistika (1, 2, 3) o radu novog saziva Suda u 2025. godini – koja nije pretjerano optimistična.
Lani je na Ustavnom sudu zaprimljen približan broj predmeta kao i 2024. godine, ali ih je riješeno 22 posto manje. Ukupno je zaprimljeno 5 490 novih predmeta, a riješeno 4 752. Godinu prije, zaprimljeno je 5 660 predmeta, a riješeno njih 6 091.
Najveći pad zabilježen je u rješavanju ustavnih tužbi, koje i inače u strukturi predmeta čine gotovo 90 posto inicijativa o kojima raspravlja Ustavni sud. Lani su ustavni suci riješili 4 573 ustavne tužbe, a godinu ranije u prijašnjem sazivu 5 926. To je pad od 23 posto u 2025. godini.
Takvim se rezultatima rada aktualni saziv vraća godinama unatrag, u 2019. godinu.
Treba dodati i da Ustavni sud konstantno ima i zaostatak iz prethodnih godina.
On se sada još povećao, s oko 6 000 neriješenih predmeta u 2024. godini, porastao je lani na gotovo 7 000 zaostalih slučajeva.
Iako broj riješenih predmeta nikako ne treba biti jedini kriterij za ocjenjivanje uspješnosti rada Ustavnog suda, pad riješenih predmeta i povećanje zaostataka trebali bi biti opomena i ustavnim sucima, ali i političarima.
HDZ i liberalno-lijeva opozicija, predvođena SDP-om, upravo ovih dana dogovaraju po kojem će modelu i hoće li uopće izabrati troje novih ustavnih suca umjesto Miroslava Šeparovića, Mate Arlovića i Gorana Selanca kojima u travnju istječe mandat ili će Ustavni sud ostaviti na 10 ustavnih sudaca što bi sasvim sigurno još više usporilo rad Suda.
Dogovor vladajućih i opozicije je nužan jer je, prema članku 122. Ustava, za izbor ustavnih sudaca potrebna dvotrećinska većina svih zastupnika. Mogući dogovor dodatno kompromitira ultimatum premijera i predsjednika HDZ-a Andreja Plenkovića da neće biti izabran predsjednica ili predsjednik Vrhovnog suda ako se ne izaberu novi ustavni suci po modelu dva suca na prijedlog vladajućih i jedan sudac na prijedlog opozicije.
Ako bi Ustavni sud od travnja nastavio rad u krnjem sastavu, to bi se prije svega osjetilo u rješavanju još manjeg broja ustavnih tužbi građana kojima je Ustavni sud često zadnja brana u zaštiti njihovih ljudskih prava. Odrazilo bi se to i na tzv. apstraktnu kontrolu Ustavnog suda, odnosnu ocjenu ustavnosti zakona i drugih propisa. Realno je očekivati i da bi rastao broj zaostalih neriješenih predmeta.
Deset puta više prijedloga za ocjenu ustavnosti
Jedna od brojki koja iskače u novoj statistici je broj pristiglih prijedloga za ocjenu ustavnosti zakona. U 2024. godini stiglo ih je 85, a prošle godine gotovo deset puta više, ukupno 814. Kako uz objavljenu statistiku nema tumačenja brojki, pa ni tog velikog povećanja prilijeva prijedloga za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, uputili smo dopis Ustavnom sudu radi objašnjenja.
Odgovoreno nam je da je do višestrukog povećanja predmeta za ocjenu ustavnosti došlo zato što je Ustavni sud lani primio i 232 prijedloga za ocjenu ustavnosti Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti, 248 prijedloga za ocjenu ustavnosti Zakona o upravljanju i održavanju zgrada te 240 prijedloga za ocjenu ustavnosti Zakona o lokalnim porezima.
Riječ je zapravo o akciji koju je pokrenula udruga Spasimo male obiteljske iznajmljivače (SMOi). Udruga je u travnju prošle godine podnijela prijedloge za ocjenu ustavnosti tih triju zakona smatrajući da se njima krše temeljna prava građana i ugrožava egzistencija tisuća obitelji koje se bave iznajmljivanjem smještaja. Istovremeno su pozvali male iznajmljivače da svatko od njih pošalje u svoje ime prijedloge za ocjenu ustavnosti. Izradili su i posebne upute i ogledne primjerke prijedloga kako bi pogođenim iznajmljivačima olakšali obraćanje Ustavnom sudu.
Akciju je podržao i saborski Klub SDP-a koji je podnio zahtjeve za ocjenu ustavnosti prva dva zakona: Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti i Zakona o upravljanju i održavanju zgrada.
Ustavni sud do danas nije odlučivao o pristiglim prijedlozima stotina malih iznajmljivača, pa ni o zahtjevima Kluba SDP-a.
Njihovo rješavanje će biti otežano u slučaju da Ustavni neće nastaviti djelovati u punom sastavu.
Problem (ne)glasanja Dražena Bošnjakovića
U slučaju da doista Ustavni sud od travnja odlučuje s manjim brojem ustavnih sudaca mogao bi iskrsnuti i problem o kojem se do sada nije uopće govorilo u javnosti.
Ne samo da bi to usporilo rješavanje raznih predmeta na Ustavnom sudu, nego bi se u nekim slučajevima mogao pojaviti problem kvoruma ili postizanje potrebne većine za donošenje odluke na plenarnim sjednicama Suda.
Naime, sada je omjer ustavnih sudaca 7:6, sedam izabranih na prijedlog vladajućeg HDZ-a i šest izabranih na prijedlog lijevo-liberalne opozicije. U slučaju da od travnja ostane 10 sudaca, omjer bi bio 5:5.
Prije svega, da bi se o ičemu odlučivalo potreban je kvorum od sedam ustavnih sudaca.
Nadalje, i svaka odluka valjana je samo ako dobije podršku većine od ukupnog broja sudaca, a to je sedam, neovisno što će ih u tom trenutku biti samo 10, a ne 13.
Drugim riječima, nijedna se točka dnevnog reda neće moći raspravljati i nijedna se odluka neće moći donijeti bez podrške barem dvoje sudaca iz „opozicijske“ kvote.
To možda i ne bi bio toliki problem, jer je većina odluka koje su se i do sada donosile na plenarnoj sjednici Suda imala jednoglasnu ili pretežitu podršku ustavnih sudaca, neovisno iz čije su „kvote“ došli. No, postoji institut tzv. izuzeća suca koji može znatno otežati buduća odlučivanja u krnjem sastavu.
Prema članku 27. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, sudac se može uzdržati od glasanja kada je sudjelovao u donošenju zakona, drugog propisa ili odluke koji su predmet odlučivanja. Poslovnik Ustavnog suda je izričitiji, u članku 53. jasno stoji da se u takvim slučajevima sudac dužan uzdržati od glasanja i o tome unaprijed obavijestiti predsjednika Ustavnog suda.
Pregledom objavljenih dnevnih redova, izvoda iz zapisnika i odluka Ustavnog suda donesenih tijekom prošle godine na plenarnoj sjednici Suda ustanovili smo da se sudac Dražen Bošnjaković često morao izuzeti od raspravljanja i glasanja u predmetima koji se tiču ocjene ustavnosti nekog zakona. Razlog tome su Bošnjakovićeve ranije (političke) funkcije.
Prije dolaska na Ustavni sud, Bošnjaković je od 2003. godine u više navrata bio saborski zastupnik te ministar pravosuđa. I u Ustavni sud je krajem 2024. godine imenovan praktički direktno iz saborskih klupa. Dakle, godinama unazad sudjelovao je u kreiranju i donošenju mnogih zakona, a koji su se sada našli pred Ustavnim sudom.
Iz objavljenih dokumenata vidljivo je da se Bošnjaković u prošloj godini izuzeo od raspravljanja i glasanja o 22 odluke vezane za ocjenu ustavnosti zakona, od njih ukupno 34, odnosno da nije glasao o 65 posto odluka o ustavnosti zakona.
Pored toga, nije bio na posljednjoj sjednici u prosincu kada je doneseno čak 20 odluka o ustavnosti zakona. Da je i bio prisutan, pitanje je o koliko njih bi uopće mogao odlučivati.
Upravo bi taj politički predživot Bošnjakovića mogao otopiti „vladajuću kvotu“ u nekom navodno ravnopravnom modelu krnjeg Ustavnog suda u omjeru 5:5.
Umješnost slaganja dnevnog reda
Drugi ustavni sudac koji se, također, relativno često lani trebao izuzeti od glasanja je Ante Galić, bivši dugogodišnji sudac i predsjednik Visokog upravnog suda. I on je izabran u Ustavni sud iz kvote vladajućih.
Tako su se u četiri predmeta istovremeno izuzeli i Bošnjaković i Galić. Riječ je bila o odlukama o ustavnosti (1, 2, 3, 4) odredbi Prekršajnog zakona i Zakona o kreditnim institucijama.
Ako će se Bošnjaković i Galić morati često izuzimati i u budućnosti, a u slučaju da Ustavni sud ostane na 10 sudaca, ustavni suci izabrani na prijedlog vladajućeg HDZ-a bi se mogli naći u grdnim problemima.
Vjerojatno je to jasno i premijeru Andreju Plenkoviću ili onima koji ga savjetuju pa mu vjerojatno mogućnost ostajanja samo na 10 ustavnih sudaca baš i nije omiljena varijanta, a što se kao želja povremeno čuje iz redova SDP-a. No i SDP bi trebao razmisliti o tome koliko je korisno svako malo forsirati model okljaštrenog Ustavnog suda.
Takav ishod mogao bi znatno usporiti odlučivanje na sjednicama Ustavnog suda, osim ako predsjednik Ustavnog suda Frane Staničić ne bude dovoljno umješan pa slaže dnevni red tako da na raspravu dolaze samo oni prijedlozi za ocjenu ustavnosti koji neće izazivati prijepor većine ustavnih sudaca, neovisno pripadaju li ovoj ili onoj kvoti.
Taktiziranje s dnevnim redom bi moglo još više oslabiti ugled Ustavnog suda i potkopati povjerenje javnosti.
Već sada neki predmeti čekaju godinama.
Više od dvije godine čekaju na odluku Ustavnog suda zahtjevi za ocjenu ustavnosti izmjene Zakona o zdravstvenoj zaštiti iz 2023. godine koje su podnijeli (1, 2, 3) Krapinsko-zagorska i Međimurska županija te Grad Zagreb nezadovoljni prebacivanjem upravljačkih prava nad općim bolnicama sa županija na državu. Riječ je o sredinama u kojima na vlasti nije HDZ. Taj vrući krumpir nije raspravljan ni u prošlom sazivu 2024. godine, a ni lani nakon izbora novih ustavnih sudaca. Dogodi li se doista da Ustavni sud od proljeća radi u manjem sastavu, teško da će se prijedlog „opozicijskih“ sredina skoro naći pred Ustavnim sudom.
Osjetljivih prijedloga na čekanju svakako ima još.
Ostane li Ustavni sud na 10 sudaca teško da će se pred sucima naći i prijedlozi za ocjenu ustavnosti tzv. Bačićevih zakona – Zakona o prostornom uređenju, Zakona o gradnji i Zakona o energetskoj učinkovitosti u zgradarstvu – čije podnošenje već tjednima najavljuju iz opozicije.
Ustavne tužbe
Manji broj ustavnih sudaca mogao bi rezultirati i manjim brojem riješenih ustavnih tužbi.
Prema članku 68. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, o ustavnim tužbama se odlučuje u vijeću od šest sudaca. Vijeće može odlučivati isključivo jednoglasno i u punom sastavu. Samo u slučaju ako se na vijeću ne postigne jednoglasnost svih šest sudaca ili ako se radi o ustavnoj tužbi koja ima širi značaj, o njoj se odlučuje na sjednici Ustavnog suda. Trenutačno su tri vijeća za odlučivanje o ustavnim tužbama.
Prema objavljenim odlukama proizlazi da je na vijećima prošle godine odlučeno o 4 492 ustavne tužbe, a da je na plenarnoj sjednici odlučivano samo o 81 ustavnoj tužbi.
Ako se smanji broj sudaca morat će doći do reorganizacije vijeća, možda će ih biti samo dva s rotirajućim sucima. Postoji i mogućnost da se kao član vijeća u tom slučaju uključi i predsjednik Ustavnog suda Frane Staničić.
Obično predsjednik Ustavnog suda odlučuje samo na sjednicama Suda, ali prema članku 9. Poslovnika ne postoji zapreka da se i predsjednik Ustavnog suda uključi u rad vijeća za odlučivanje o ustavnim tužbama. Jedino što ne bi mogao biti predsjednik sudačkog vijeća ni sudac-izvjestitelj o nekom predmetu.
Pitanje je koliko bi takav rad s manjim brojem vijeća i rotirajućim sucima bio efikasan, ako je već sada u punom sastavu riješeno 1 353 ustavnih tužbi manje nego godinu prije.
Preglasavanja su bila rijetka, ali su snažno odjeknula
Miroslav Šeparović, donedavni predsjednik Ustavnog suda, nedavno je rekao da je potpuno krivo gledati na aktualni sastav Ustavnog suda po stranačkom ili ideološkom ključu, odnosno da je sedam sudaca za vladajuće, a šest za opoziciju. To je oslikao malim brojem preglasavanja, zanemarivim u ukupnom broju donesenih odluka.
„Potpuno je krivo govoriti da je sada 7:6 u korist desnice. Ja se grozim toga. Samo je u 0,23 posto slučajeva bilo preglasavanje. To je bilo samo u osam odluka. Što je to!“, rekao je Šeparović u listopadu prošle godine u razgovoru za podcast Večernjeg lista.
Istina, bilo je doista malo preglasavanja ustavnih sudaca po sistemu 7:6, ali je većina njih snažno odjeknula u javnosti.
Riječ je prije svega o odlukama vezanim za rješavanje izbornih sporova na prošlim lokalnim izborima. Tada su se suci podijelili upravo po crti iz čije su kvote predloženi na Ustavni sud.
Sedam ustavnih sudaca koji su izabrani u Ustavni sud iz kvote vladajućih složno su izglasavali odluke o tome da su izbori u spornim lokalnim sredinama provedeni zakonito, dok je šestero ustavnih sudaca i sutkinja iz opozicijske kvote redovito u tim slučajevima glasalo protiv i složno potpisivalo suprotna izdvojena mišljenja.
Ukupno je pet odluka tako doneseno, a ticale su se izbora za gradsko vijeće u Zadru i za gradonačelnika Đakova, bile su i dvije odluke o izborima gradonačelnika grada Korčule (1, 2), kao i odluka o provedenim izborima za župana i zamjenika župana u Varaždinskoj županiji.
Za ove potonje priča još nije završila, jer je SDP, nakon odluke Ustavnog suda, pravdu otišao potražiti i na Europskom sudu za ljudska prava.
Javnost o rezultatima glasanja o pojedinom predmetu može doznati samo indirektno, ako su uz neku odluku objavljena izdvojena suprotna mišljenja, jer u objavljenim izvodima iz zapisnika nema podataka o tome s koliko je glasova neka odluka donesena, nego samo je li ona izglasana jednoglasno ili s većinom glasova.
U do sada objavljenim materijalima sa sjednica Suda pronašli smo da su se ustavni suci podijelili po liniji 7:6 i oko jedne ustavne tužbe vezane za izručenje stranca kojemu je prijetio kazneni progon u Ukrajini. Većina je odbila ustavnu tužbu smatrajući da podnositelju nije povrijeđeno pravo na pošteno suđenje, a šestero sudaca glasalo je protiv uz zajedničko izdvojeno mišljenje.
Veći broj izdvojenih suprotnih mišljenja pronašli smo i u odlukama o ustavnim tužbama koje su se ticale produljenja istražnog zatvora, prava na pravično suđenje u parničnom postupku za naknadu štete, povrede prava prilikom imenovanja sudaca te prava na pošteno suđenje u kaznenom postupku.
I kod ocjene ustavnosti zakona, suci nisu uvijek glasali jednoglasno, ali u tim je predmetima bilo manje izdvojenih suprotnih mišljenja nego kod rješavanja ustavnih tužbi. Najveći broj sudaca izdvojilo je mišljenja u dvije odluke koja se tiču ocjene ustavnosti Zakona o načinu izvršenja presude Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske te ocjene ustavnosti jednog od Vatikanskih ugovora o čemu je Faktograf nedavno pisao.
Sumnja u politički pritisak HDZ-a
Od važnijih odluka koje su imale odjeka u javnosti sasvim sigurno je, pored izbornih sporova, i odluka o neustavnosti dijela odredbi Zakona o osobnoj asistenciji donesena u predblagdansko vrijeme sredinom prosinca.
Između tih dviju krajnosti – potpune podijeljenosti ustavnih sudaca oko izbornih sporova i suglasja oko odluke o osobnim asistentima – odvijao se redoviti i često (pre)tihi rad ustavnih sudaca. Tu i tamo mediji su izvještavali o nekim odlukama Ustavnog suda, a o dio njih je pisao (1, 2, 3) i Faktograf.
Ono što je, međutim, konstanta je sumnja dijela javnosti da HDZ po svaku cijenu želi kontrolirati Ustavni sud kako bi „pravilno“ odlučio u predmetima koji su za vladajuće ključni. Taj se politički kontekst nije mogao izbjeći ni prilikom izbora novog predsjednika Ustavnog suda Frane Staničića i njegove zamjenice Maše Marochini Zrinski prošle jeseni,
Sve je kulminiralo najnovijim Plenkovićevim ultimatumom da sastav Ustavnog suda mora odražavati omjer snaga u parlamentu te da je izbor troje ustavnih sudaca vezan uz dogovor oko izbora predsjednika ili predsjednice Vrhovnog suda.
U takvom napetom ozračju u kojem upravo traju pregovori vladajućih i opozicije hoće li izabrati tri nova ustavna suca ili ne, jedva da se itko sjeća tko se javio (1, 2) na javni poziv i kako je u intervjuima pred saborskim Odborom za Ustav, Poslovnik i politički sustav odgovaralo 13 kandidata koji pretendiraju na mjesta u Ustavnom sudu koja će u travnju svakako biti upražnjena. Pitanje je samo hoće li ona na kraju biti i popunjena i po kojem ključu – stručnom ili stranačkom.
