Suverenist Marijan Pavliček nije uspio na Ustavnom sudu srušiti Zakon o lokalnim izborima tvrdeći da on daje pravo na “dvostruki glas” pripadnicima nacionalnih manjina čime se diskriminiraju pripadnici hrvatskog naroda.
Samo tri dana prije lokalnih izbora, Ustavni sud je objavio rješenje da ne prihvaća Pavličekov prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 107. st. 3. i članka 108. st. 1. Zakona o lokalnim izborima.
Navedene odredbe propisuju raspisivanje dopunskih izbora u slučaju da na redovitim lokalnim izborima za općinska i gradska vijeća odnosno županijske skupštine nije postignuta odgovarajuća zastupljenost neke nacionalne manjine. Prema istim odredbama u člancima 107. i 108. Zakona o lokalnim izborima, na dopunskim izborima mogu biti kandidati i mogu glasati isključivo pripadnici nacionalne manjine koja ima pravo na zastupljenost u lokalnim predstavničkim tijelima, a ne svi punoljetni građani koji žive na tom području.
Pavliček je prijedlog za ocjenu ustavnosti podnio još 2021. godine, nedugo nakon što je izmijenjen Zakon o lokalnim izborima u prosincu 2020. godine. Tada je uvedeno, prema Pavličeku sporno rješenje, da se u slučaju nepopunjavanja vijećničkih mjesta pripadnicima manjina moraju provesti dopunski izbori.
Prije izmjene Zakona 2020. godine bilo je drugačije rješenje. U slučajevima nepopunjavanja manjinskih mjesta na redovnim lokalnim izborima, pripadnici neke manjine koji imaju pravo na vijećničko mjesto u nekoj općini, gradu ili županiji prvo su se „povlačili s lista“ koje su sudjelovale na izborima i to sljedećim redom: prvo s onih lista političkih stranaka koje su ušle u neko vijeće ili skupštinu sukladno rezultatima izbora, a potom, ako ni na njima nije bilo pripadnika neke nacionalne manjine, tražili su se kandidati pripadnici te nacionalne manjine s lista koje nisu prešle izborni prag. Ako ni tada nije bilo moguće naći pripadnike nacionalne manjine koja ima pravo na zastupljenost, tek se potom išlo na dopunske izbore.
Upravo je izostanak skidanja s lista zasmetao Pavličeka, iako on to jasno ne navodi u svom prijedlogu Ustavnom sudu. Naime, da pojasnimo, mnoge su političke stranke taktički pozicionirale pripadnike neke nacionalne manjine na svojim listama da bi ih naknadno, po navedenom modelu „progurali“ u vijeće ili skupštinu i tako ojačale svoju poziciju u lokalnoj vlasti.
To je, na primjer, radila i koalicijska lista HDZ-a tada na čelu s Ivanom Penavom na izborima za gradsko vijeće Vukovara 2017. godine na kojoj je bio i Pavliček, tada kao član Hrvatske konzervativne stranke (HKS). I oni su imali manjinske kandidate, u ovom slučaju Srbe, kojima su „pojačali“ brojnost vijećnika s liste HDZ-HKS.
Izmjenama Zakona o lokalnim izborima 2020. godine ukinuto je skidanje manjinskih kandidata s lista, nego se u roku 90 dana moraju provesti dopunski izbori za manjine. To su rješenje amandmanom tada zatražili Klub SDSS-a, zastupnik talijanske manjine Furio Radin i zastupnik mađarske nacionalne manjine Robert Jankovics, a vlada Andreja Plenkovića je to prihvatila, o čemu je Faktograf pisao.
Argumenti Pavličeka
U prijedlogu za ocjenu ustavnosti suverenist Pavliček navodi da je novi zakonski model iz 2020. godine protivan Ustavu, da se njime krše najviše vrednote ustavnog poretka, među ostalim načela jednakosti, nacionalne ravnopravnosti i vladavine prava (članak 3. Ustava), da to nije sukladno ni Ustavu ni ostalim zakonima (članak 5. st. 1. Ustava) i da time nisu svi jednaki pred zakonom (članak 14. Ustava).
Ustvrdio je i da je odredbama o dopunskim izborima na kojima mogu birati i biti birani samo pripadnici manjina povrijeđeno načelo ravnopravnosti i zaštite prava nacionalnih manjina koje se uređuje Ustavnim zakonom (članak 15. st. 2. Ustava). Još je nadodao i da je takvim modelom povrijeđeno i pravo da se zakonom može, pored općeg biračkog prava, pripadnicima nacionalnih manjina osigurati posebno pravo da biraju svoje zastupnike, ali isključivo svoje predstavnike u Saboru (članak 15. st. 3 Ustava).
Nije zaboravio spomenuti i da je, po njegovom mišljenju, prekršen i članak 128. Ustava u dijelu koji jamči pravo na lokalnu samoupravu, odnosno pravo na lokalna odnosno regionalna predstavnička tijela koja se biraju na temelju neposrednog, jednakog i općeg biračkog prava.
Prema mišljenju Pavličeka, omogućava se pripadnicima nacionalnih manjina da više puta glasaju na lokalnim izborima: prvi put tijekom redovnih izbora, a potom i na dopunskim. Tako pripadnici nacionalnih manjina nemaju jednako biračko pravo kao pripadnici hrvatskog naroda koji glasaju samo jednom.
Pavliček pokušava uvjeriti Ustavni sud da mu nije sporno da pripadnici nacionalnih manjina imaju svoje predstavnike, ali da je sporna metodologija koja je „suprotna načelima jednakosti i ravnopravnosti svih pred zakonom te načelima jednakog i općeg prava glasa“.
Da pripadnici nacionalnih manjina imaju dvostruko pravo glasa, Pavliček pokušava potkrijepiti i tezom da je isti slučaj i s kandidatom neke političke stranke koji je ujedno i pripadnik neke nacionalne manjine. I on, kao i birač iz reda nacionalne manjine, dva puta može sudjelovati na lokalnim izborima. Prvo se može kandidirati na redovitim izborima, a ako tamo ne prođe, može se opet kandidirati i biti biran na dopunskim izborima te time ta politička stranka dobiva dodatnog predstavnika, što je suprotno biračkoj volji.
Pavliček je ustvrdio da takva prava na lokalnim izborima nemaju pripadnici hrvatskog naroda.
Izlaz iz, kako ga on naziva, „dvostrukog prava glasa“ za manjine Pavliček vidi u tome da se i za lokalne izbore uvede model glasanja manjina kao i za Sabor, dakle da pripadnici nacionalnih manjina odluče žele li glasati za kandidate s liste političkih stranaka ili s liste nacionalnih manjina. Time bi se izbjegla sadašnje „protuustavno omogućavanje dvostrukog prava glasa nekim građanima Republike Hrvatske“, tumači saborski zastupnik Hrvatskih suverenista.
Očitovanje Ministarstva pravosuđa
Ustavni sud je, prije odlučivanja, tražio očitovanje Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije.
Ministarstvo je točku po točku, vrlo detaljno, odbilo sve argumente Marijana Pavličeka, što je opširno u svom rješenju citirao Ustavni sud.
Među ostalim, Ministarstvo navodi da je pravo pripadnika nacionalnih manjina na zastupljenost u općinskim i gradskim vijećima te županijskim skupštinama propisano člankom 20. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, a da je postupak njihovog izbora razrađen Zakonom o lokalnim izborima.
Što se tiče spornih izmjena iz 2020. godine, Ministarstvo smatra da to što više nema tzv. povlačenja pripadnika manjina s lista, nego se odmah raspisuju dopunski izbori, ne predstavlja „dvostruko pravo glasa“ pripadnika nacionalnih manjina „budući da se predstavnici nacionalnih manjina biraju na dopunskim izborima samo u onim jedinicama u kojima se Ustavnim zakonom propisana zastupljenost nije ostvarila na redovnim izborima“.
„Dakle, nikako se ne može govoriti o umanjivanju prava pripadnika hrvatskog naroda u odnosu na pripadnike nacionalnih manjina prilikom glasanja za članove predstavničkog tijela, već upravo suprotno – radi se o ostvarivanju zakonom zajamčenog prava pripadnika nacionalnih manjina na zastupljenost u predstavničkom tijelu“, objašnjava Ministarstvo.
U dopisu Ustavnom sudu, Ministarstvo posebno naglašava da ista takva prava imaju i pripadnici hrvatskog naroda na području onih lokalnih jedinica u kojima čine manjinu, odnosno gdje Hrvata ima manje nego pripadnika neke nacionalne manjine.
To znači da će dopunski izbori biti raspisani i za pripadnike hrvatskog naroda ako na redovnim izborima njihova zastupljenost nije ostvarena. Ministarstvo navodi primjere na lokalnim izborima 2021. godine kada je Vlada raspisala dopunske izbore i za pripadnike hrvatskog naroda u općinskim vijećima Jagodnjaka, Borova i Trpinje.
Zbog svega navedenog. Ministarstvo ističe da osporavanim odredbama nije prekršen Ustav ni po jednom članku koje je naveo Pavliček i predlaže Ustavnom sudu donošenje odluke kojom ne prihvaća Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti kojeg je podnio zastupnik suverenista.
Nemoguće je uvesti model kao za izbore za Sabor
Na punih 13 stranica rješenja, od ukupno 23, Ustavni sud detaljno obrazlaže zašto smatra da nema temelja za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti spornih odredbi Zakona o lokalnim izborima.
Najveći dio obrazloženja Ustavnog suda posvećen je tezi o tzv. dvostrukom pravu glasa za manjine što smatraju suštinom Pavličekova prijedloga za ocjenu ustavnosti.
Prije svega, osvrću se na na Pavličekov stav da pripadnici manjina dva puta koriste svoje biračko pravo na lokalnim izborima te na njegovu tezu da bi trebalo uvesti isti model kao za izbore za Sabor – da pripadnici manjina biraju ili redovne liste, kao i većinski narod, ili samo liste nacionalnih manjina u posebnoj izbornoj jedinici.
S tim u vezi, Ustavni sud napominje da osporavanje izbornog modela, od kojih je navodno jedan „bolji“ od drugog, nije u nadležnosti Ustavnog suda, jer „zakonodavac ima ustavnu slobodu odlučivanja o javnim politikama, pri čemu uživa široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih zakonskih mjera“.
„Eventualno postojanje drukčijeg, pa i ‘boljeg’ rješenja ne znači da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica“, navodi Ustavni sud, pozivajući se pri tome na neka prijašnja rješenja (1, 2) Ustavnog suda.
Što se tiče mogućnosti da pripadnici nacionalnih manjina imaju, pored općeg biračkog prava, i posebno pravo da biraju svoje predstavnike, to je regulirano člankom 15. stavkom 3. Ustava ali se tiče isključivo izbora manjinskih zastupnika u Sabor. To pravo, doista, mogu konzumirati samo po modelu „ili-ili“, što znači pripadnici manjina mogu glasati za Sabor samo jednom, ili po mjestu prebivališta za stranačku listu ili zatražiti glasački listić za izbor predstavnika nacionalnih manjina u posebnoj XII. izbornoj jedinici.
Ustavni sud, međutim, napominje da je uvođenje posebne izborne jedince za manjine za svaku „opću“ izbornu jedinicu na lokalnim izborima „teško zamislivo“, jer nju čini svaka općina, grad odnosno županija.
Na skorim lokalnim izborima manjine imaju, sukladno udjelu u stanovništvu, pravo na zastupljenost u 13 županijskih skupština, 37 gradskih i 108 općinskih vijeća. Toliko bi, ako dobro razumijemo Pavličeka, trebalo biti posebnih izbornih jedinica za manjine na lokalnim izborima.
Dopunski izbori ne znače „dvostruko pravo glasa“
Ustavni sud naglašava da to što je za lokalne izbore ipak uveden poseban oblik biračkog prava, ne znači da je on automatski u nesuglasju s Ustavom.
Važno je promatrati Ustav u cjelini, a ne izolirano od konteksta, pa tako treba i tumačiti članke 15. i 128. Ustava koji govore o općem i posebnom pravu manjina da glasaju za zastupnike u Saboru te o jednakom i općem pravu glasa na lokalnom nivou.
Važne su i ustavne odredbe da je jedna od ustavnih vrednota i nacionalna ravnopravnost koja se jamči pripadnicima svih nacionalnih manjina te da se njihova prava uređuju Ustavnim zakonom o pravima nacionalnih manjina.
Ustavni zakon, međutim, propisuje minimum prava, a ona se mogu razraditi posebnim zakonom, pa tako i Zakonom o lokalnim izborima koji ta prava može proširiti.
Ustavni sud podsjeća da je u jednoj ranijoj odluci iz 2013. godine potvrdio ustavnopravnu utemeljenost tumačenja Državnog izbornog povjerenstva prema kojem pravo na zastupljenost u općinskim i gradskim vijećima, odnosno županijskim skupštinama, imaju i manjine ispod 5 posto udjela u stanovništvu, što je šire nego što propisuje Ustavni zakon, pozivajući se pri tome na članak 104. Zakona o lokalnim izborima, o čemu je Faktograf nedavno pisao.
Ustavni sud dalje objašnjava da pripadnici nacionalnih manjina u lokalna predstavnička tijela ulaze u pravilu izborom s „općih“ lista političkih stranaka, u okviru „općeg“ izbornog sustava, a samo iznimno, ako se tako ne postigne potrebna zastupljenost, ide se u dopunske izbore za manjine i to samo za onoliko kandidata koliko nedostaje do potrebne zastupljenosti i to samo za određenu nacionalnu manjinu za određeno općinsko i gradsko vijeće ili županijsku skupštinu.
„Riječ je dakle o „dopunskom biranju (‘dopunskom glasu’) unutar ‘općeg izbornog sustava’, neovisno o činjenici da aktivno i pasivno biračko pravo na dopunskim izborima imaju samo pripadnici nacionalne manjine (ili više njih) čija odgovarajuća zastupljenost nije postignuta u prvom krugu izbora“, navodi Ustavni sud.
Venecijanska komisija
Da bi pojačao svoj stav o tome da „dopunski glas“ za manjine na lokalnim izborima ne znači nužno i da je to rješenje neustavno, ali da ono mora imati „racionalnu osnovu i razumno opravdanje“, Ustavni sud podsjeća na stav Europske komisije za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija), savjetodavnog tijela Vijeća Europe, a što se citira u ranijoj odluci Ustavnog suda iz 2011. godine u kojoj se već bavio pitanjem priznavanja „dopunskog glasa“ pripadnicima nacionalnih manjina.
Venecijanska komisija smatra nužnom „provedbu testa opravdanosti mjere uvođenja dopunskog glasa jer je to uvijek iznimna mjera instrumentalne naravi, a opravdano ju je uvesti tek kada integraciju manjina u politički sustav nije moguće ostvariti primjenom drugih manje restriktivnih mjera u odnosu na jednakost prava glasa drugih birača“.
Venecijanska komisija smatra i da pravo na dopunski glas ima ograničeni doseg, da bi njegovo priznavanje moglo biti opravdano samo ako se odnosi na „malobrojnu“ manjinu i ima prijelazni, a time i privremeni karakter.
U svjetlu svega navedenog, Ustavni sud zaključuje da odredbe članka 107. i 108. Zakona o lokalnim izborima nisu nerazmjerne sa stajališta postizanja ravnoteže između pozitivnih obaveza države u odnosu prema nacionalnim manjinama i dužnosti zaštite jednakosti biračkog prava ostalih građana Republike Hrvatske, da se one primjenjuju iznimno i u ograničenom opsegu i ne u svim općinama, gradovima i županijama.
„Rješenja koja je ponudio zakonodavac osporenim člancima 107. i 108. za sada ne prelaze ustavnopravno prihvatljive granice te to rješenje nije u nesuglasnosti s ustavnim odredbama koje je istaknuo predlagatelj ustavnosudske ocjene“, zaključuje na kraju svoje odluke Ustavni sud.
Srbima, Talijanima i Romima najviše zajamčenih mjesta
Prema podacima Ministarstva pravosuđa, na ovim lokalnim izborima pravo na zajamčena mjesta u lokalnim predstavničkim tijelima, sukladno udjelu u stanovništvu, imaju pripadnici 11 nacionalnih manjina: Albanci, Bošnjaci, Česi, Mađari, Romi, Rusini, Slovaci, Slovenci, Srbi, Talijani i Ukrajinci, kao i pripadnici hrvatskog naroda u područjima gdje čine manjinu stanovništva.
Srbi imaju pravo na najveći broj lokalnih vijećnika, ukupno 156 (u predstavničkim tijelima 61 općine, 28 gradova i 12 županija). Slijede Talijani s pravom na ukupno 40 vijećnika (u 9 općina, 8 gradova i dvije županije) te Romi s ukupno 24 vijećnika (u 13 općina, 2 grada i jednoj županiji).
Hrvati, u područjima gdje ih ima manje nego pripadnika nacionalnih manjina, imaju zajamčena ukupno 34 vijećnička mjesta u 15 općinskih vijeća.
Ustavni sud je rješenje donio na sjednici koja je održana prije mjesec dana, 15. travnja. Marijan Pavliček ga je sigurno dobio prije nego što je rješenje sada i javno objavljeno, ali je o tome mudro šutio. Ipak smo na pragu lokalnih izbora, a on je kandidat za gradonačelnika Vukovara ispred Hrvatskih suverenista i stranke DOMINO.
Ne trebamo posebno naglašavati da je na njihovoj zajedničkoj listi za Gradsko vijeće Vukovara na relativno visokom petom mjestu kandidat srpske nacionalnosti. Za svaki slučaj.
Ovaj članak sufinanciran je sredstvima Fonda za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija.
