Sukob nadležnosti između Glavnog državnog odvjetnika i Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO) ipak će se naći pred Sudom EU .
Ustavni sud je odlučio obratiti se Sudu u Luxemburgu sa zahtjevom da to tijelo ocijeni je li domaći Zakon o provedbi Uredbe o EPPO-u u skladu s pravom EU, odnosno s Uredbom Vijeća EU 2017/1939 od 12. listopada 2017. o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja (Uredba o EPPO-u.
Ustavni sud se obratio Sudu EU u sklopu postupka koji je pred Ustavnim sudom pokrenula petina saborskih zastupnika.
Trideset i tri zastupnika Možemo! i SDP-a podnijeli su Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu ustavnosti članka 8. Zakona o provedbi Uredbe o EPPO-u.
Članak 8. propisuje da u slučaju sukoba nadležnosti između državnog odvjetništva i Ureda europskog javnog tužitelja odlučuje Glavni državni odvjetnik.
Zastupnici tzv. lijeve opozicije su podnijeli zahtjev za ocjenu ustavnosti nakon što je u studenom prošle godine glavni državni odvjetnik Ivan Turudić odlučio da istragu zbog sumnji u korupciju bivšeg ministra zdravstva Vilija Beroša, koju je vodio EPPO, preuzme USKOK.
Oduzimanje predmeta EPPO-u izazvalo je veliku buru u javnosti i pitanja može li Glavni državni odvjetnik biti tijelo koje presuđuje u slučaju sukoba nadležnosti državnog odvjetništva i EPPO-a. U stručnoj javnosti bilo je i kritika o upitnoj ustavnosti takvog zakonskog rješenja, ali i da je ono u suprotnosti s pravom EU.
U tom smjeru su išla i upozorenja glavne europske tužiteljice Laure Kövesi. Ona je, zbog Turudića, pisala i Europskoj komisiji.
Ustavni sud odlučio je još 8. srpnja da će se, prije očitovanja o ustavnosti, obratiti Sudu EU, ali je to objavio tek u petak, više od dva tjedna kasnije.
U međuvremenu, zahtjev Ustavnog suda je na Sudu u Luxemburgu već urudžbiran. Vodi se pod oznakom C-506/25, Raukar-Gamulin i drugi.
Za obraćanje Sudu EU glasalo je 11 ustavnih sudaca i sutkinja, a dvoje je bilo protiv – Sanja Bezbradica Jelavić i Miroslav Šumanović. Svih 13 ustavnih sudaca i sutkinja uz odluku o obraćanju Sudu u Luxemburgu priložili su i svoja izdvojena mišljenja, bilo ona podupiruća ili protivna.
Četiri pitanja za Sud EU
Ustavni sud je zatražio od Suda EU tumačenje članka 6. stavka 1., članka 25. stavka 6. i članka 42. stavka 2. točke c. Uredbe o EPPO-u te članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Riječ je o odredbama koje govore o neovisnosti EPPO-a i o tome da u slučaju neslaganja između EPPO-a i nacionalnih tijela kaznenog progona o tome odlučuje nacionalno tijelo nadležno za odlučivanje o dodjeli nadležnosti u vezi s kaznenim progonom na nacionalnoj razini te da o tome koje će to tijelo biti odlučuju države članice. Posljednje dvije odredbe propisuju i da je Sud EU nadležan za tumačenje pitanja sukoba nadležnosti između nacionalnog tužitelja i europskog javnog tužitelja.
Ustavni sud je većinom glasova odlučio da ne može sam odlučiti o ovim pitanjima, a da ne ugrozi jedinstvenost pravnog poretka EU posebno zato što ne postoji relevantna praksa Suda EU u vezi s Uredbom o EPPO-u. Ustavni suci smatraju da bi to, u postupku ocjene ustavnosti, dovelo do povrede Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Na kraju detaljnog obrazloženja, u kojem Ustavni sud tumači zašto je dužan prvo se obratiti Sudu EU sa zahtjevom za prethodnu odluku, Ustavni sud navodi četiri pitanja za Sud u Luxemburgu.
Prvo, protivi li se članku 6. stavku 1. Uredbe o EPPO-u, koji jamči načelo neovisnosti EPPO-a, nacionalni propis koji predviđa da će o sukobu nadležnosti „odlučivati Glavni državni odvjetnik koji čini dio iste nacionalne državnoodvjetničke organizacije kojoj pripadaju njemu podređena nacionalna tijela kaznenog progona koja su uključena u sukob nadležnosti s EPPO-om, a da pritom nacionalni zakon ne osigurava sudsku kontrolu nad pojedinačnom odlukom o sukobu nadležnosti?
Iduća dva pitanja upućena Sudu EU tiču se, pojednostavljeno, razjašnjavanju pojmova, odnosno da li nacionalno tijelo koje rješava sukob nadležnosti EPPO-a i nacionalnog tijela kaznenog progona, kako je to definirano člankom 25. stavkom 6. Uredbe o EPPO-u, nužno znači „sud ili tribunal“. U tom svjetlu, traži se očitovanje Suda EU o Glavnom državnom odvjetniku, odnosno o ovlastima Suda EU da tumači sukob nadležnosti.
I posljednje, Ustavni sud pita Sud u Luxemburgu protivi li se Uredbi o EPPO-u nacionalni propis koji predviđa da o sukobu nadležnosti odlučuje nesudsko tijelo kao što je Glavni državni odvjetnik, ali istodobno ne predviđa posebni pravni lijek protiv njegove odluke koji bi mogao koristiti EPPO ili obrana okrivljenika.
Sva ta pitanja Ustavni sud detaljno je obrazložio na ukupno četrdesetak stranica citirajući, među ostalim, relevantne hrvatske zakone i osporavanja koje je iznijela Glavna europska tužiteljica Laura Kövesi. Navodi i različitu primjenu Uredbe o EPPO-u, posebno u dijelu koji se tiče tko u pojedinoj državi članici EU odlučuje o sukobu nadležnosti EPPO-a i nacionalnih tijela kaznenog progona.
Tako Ustavni sud podsjeća na studiju izrađenu za potrebe Europske komisije iz rujna 2023. godine prema kojoj u čak 20 država članica EU o sukobu nadležnosti ne odlučuje sud ili tribunal.
Možemo i SDP: Tražimo mogućnost sudske kontrole
U zahtjevu za ocjenu ustavnosti, zbog kojeg se Ustavni sud i obratio Sudu EU, 33 zastupnika i zastupnica Možemo! i SDP-a smatraju da je ključni problem da u Hrvatskoj o sukobu nadležnosti između EPPO-a i domaćih tijela kaznenog progona odlučuje Glavni državni odvjetnik i da protiv njegove odluke Zakon o provedbi Uredbe o EPPO-u ne predviđa nikakav pravni lijek ni sudsku kontrolu.
Stoga zahtijevaju ocjenu suglasnosti članka 8. i drugih odredbi Zakona o provedbi Uredbe o EPPO-u s odredbama članka 141.a stavka 2. i članka 141.c stavka 2. Ustava u vezi s člankom 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
U osporavanom članku 8. stoji da u slučaju sukoba nadležnosti između državnog odvjetništva i Ureda europskog javnog tužitelja odlučuje Glavni državni odvjetnik Republike Hrvatske, a kako protiv njegove odluke Zakon ne predviđa nikakav pravni lijek niti sudsku kontrolu, krše se članci 141.a i 141. c. Ustava, čime se isključuje nadležnost Suda EU. To je suprotno temeljenim načelima pravne stečevine Europske unije, odnosno članku 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Opozicijski zastupnici, pored zahtjeva da Ustavni sud utvrdi neustavnost članka 8. Zakona o provedbi Ugovora o EPPO-u, od ustavnih sudaca traže i da se Ustavni sud obrati Sudu u Luxemburgu i zatraže odgovore na prethodna pitanja vezano za nadležnost Glavnog državnog odvjetnika i nepostojanja sudske zaštite nakon njegove odluke o nadležnosti.
I na kraju, traže od Ustavnog suda da naloži Saboru donošenje izmjene i dopune Zakona o provedbi Uredbe o EPPO-u kojima bi se osigurala sudska nadležnost u predmetima sukoba EPPO-a i državnog odvjetništva, pa time i obraćanje Sudu EU.
Zahtjev za ocjenu ustavnosti Ustavni sud je dostavio na očitovanje Vladi, kao predlagateljici spornog Zakona, DORH-u odnosno Glavnom državnom odvjetniku te EPPO-u kojeg zastupa Glavna europska tužiteljica.
Vlada i Turudić na jednoj strani, Laura Kövesi na drugoj
U svom očitovanju Vlada navodi da se nadležno Ministarstvo pravosuđa u izradi spornog Zakona vodilo rješenjima većine država članica EU te da, uz Hrvatsku, u 14 drugih država članica EU o sukobu nadležnosti između EPPO-a i nacionalnog tužiteljstva odlučuje nacionalno tužiteljsko tijelo.
Vlada odbija tezu da je hrvatski Zakon o provedbi Uredbe o EPPO-u neusklađen s pravnom stečevinom EU. Kao argument navodi to što Europska komisija zbog toga nije pokrenula nikakav postupak protiv Hrvatske.
Što se tiče prijedloga saborskih zastupnika da se Ustavni sud, prije rješavanja zahtjeva za ocjenu ustavnosti, obrati Sudu EU, Vlada se izričito tome usprotivila tvrdeći da se za to nisu stekli uvjeti. Po tumačenju Vlade, preduvjet za obraćanje Sudu EU je da postoji konkretni predmet pred hrvatskim sudovima koji otvara sporna pitanja, a to ovdje nije slučaj.
I glavni državni odvjetnik Ivan Turudić s istim argumentima pokušava osporiti pravo Ustavnog suda da se obrati Sudu u Luxemburgu.
Što se tiče odredbe spornog članka 8. Zakona o provedbi Uredbe o EPPO-u da je on, kao Glavni državni odvjetnik, isključivi arbitar u sukobu nadležnosti EPPO-a i nacionalnih tijela kaznenog progona, Turudić navodi da je „u skladu sa Zakonom o kaznenom postupku i Zakonom o državnom odvjetništvu da je dodjela nadležnosti u vezi s kaznenim progonom u nadležnosti državnog odvjetništva, pri čemu Glavni državni odvjetnik Republike Hrvatske koji je na čelu pravosudnog tijela ima ‘zadnju riječ’“.
Vezano za prijedlog uvođenja sudske kontrole nad odlukom Glavnog državnog odvjetnika u slučaju sukoba EPPO-a i nacionalnih tijela, Turudić smatra da takav prijedlog „predstavlja uvođenje usporednog sustava odlučivanja o nadležnosti u istom pravosudnom sustavu“.
Za razliku od Vlade i Turudića, glavna europska tužiteljica Laura Kövesi podupire glavne argumente saborskih zastupnika koji su podnijeli zahtjev za ocjenu ustavnosti.
I ona, također, smatra da je članak 8. Zakona o provedbi Uredbe o EPPO u nesuglasju s Ustavom te člancima te člankom 42. stavak 2. točka c. Uredbe o EPPO-u i člankom 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Ističe da je problem što je pri odlučivanju o sukobu nadležnosti isključen Sud EU i što je Glavni državni odvjetnik jedini arbitar.
U svojem očitovanju, Kovesi temeljito objašnjava pravni okvir koji je bitan u postupku ocjene ustavnosti Zakona o provedbi Uredbe o EPPO-u.
Detaljno analizira zašto se Glavni državni odvjetnik ne može smatrati „sudom“, posebno u dijelu njegove neovisnosti, objektivnosti i neutralnosti, jer on u odlučivanju o sukobu nadležnosti nikako nije neovisna ‘treća strana’ u odnosu na nacionalno tijelo kaznenog progona koje sudjeluje u sukobu nadležnosti.
Glavna europska tužiteljica ističe i da nepostojanje sudske kontrole i pravnog lijeka protiv odluke Glavnog državnog odvjetnika predstavlja povredu načela vladavine prava.
Kovesi na kraju predlaže Ustavnom sudu da donese odluku o nesuglasnosti spornog Zakona s Ustavom i pravnom stečevinom Europske unije te da naloži izmjene Zakona o provedbi Uredbe o EPPO-u.
Poplava izdvojenih mišljenja
Ustavni suci i sutkinje nisu bili jedinstveni treba li se Ustavni sud, prije ocjene ustavnosti spornog Zakona, obratiti Sudu u Luxemburgu kako bi razjasnio neka sporna pitanja.
Od ukupno 13 sudaca, njih 11 je bilo za obraćanje Sudu EU, a dvoje je bilo protiv.
No, svi su oni, iako nejedinstveni u glasanju, imali potrebu da pored usvojene odluke, javno objave i izdvojena mišljenja. Njih 11 potpisalo je izdvojena podupiruća mišljenja, a njih dvoje – Sanja Bezbradica Jelavić i Miroslav Šumanović – koji su bili protiv u izdvojenim mišljenjima to su i obrazložili.
U jednom podupirućem mišljenju koje supotpisuju ustavni suci Miroslav Šeparović, Mato Arlović, Frane Staničić, Dražen Bošnjaković, Ante Galić i Rajko Mlinarić naglašavaju da je nužno prethodno obraćanje Sudu u Luxemburgu jer do sada Sud EU nije rješavao o sličnim pitanjima, a Uredba o EPPO-u nije dovoljno jasna, zbog čega bez tumačenja ne može biti primijenjena. Navode da bi Sud EU odluku trebao donijeti „primjenom pravila hitnog prethodnog postupka“, jer se nadležnost kaznenog progona odnosi na pitanje slobode, sigurnosti i pravde iz Glave V Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Drugo podupiruće mišljenje, na 45 stranica, supotpisuju Andrej Abramović, Biljana Kostadinov, Maša Marochini Zrinski i Goran Selanec. Među ostalim, navode da je Ustavni sud mogao Sudu EU postaviti šira pitanja koja se tiču razgraničenja ovlasti ne samo Glavnog državnog odvjetnika, nego i pitanja jasnog i preciznog uređenja ovlasti EPPO-a, odnosno mogućnost otežavanja njihovog rada od strane nacionalnih tijela, a sve u kontekstu primjene ustavnog načela diobe vlasti.
Protivnici traženja prethodnog mišljenja Suda EU napisali su puno kraća izdvojena mišljenja.
Sudac Miroslav Šumanović, koji je glasao protiv obraćanja Sudu u Luxemburgu, u svojem izdvojenom mišljenju smatra da je zahtjev za ocjenu ustavnosti 33 saborskih zastupnika i zastupnica trebalo odbaciti jer je, po njegovom mišljenju, neobrazložen i očito neosnovan.
Zamjera mu kratkoću od svega jedne i pol stranice i cirkularno ponavljanje loše formuliranih prethodnih pitanja bez ključnih argumenata. Vezano za meritum, Šumanović smatra da hrvatski zakonodavac nije nepravilno proveo Uredbu o EPPO-u niti je povrijedio pravo EU te da članak 8. Zakona o provedbi Uredbe o EPPO-u nije nesuglasan s Ustavom.
Ako postoji problem, on može biti jedino u samoj Uredbi o EPPO-u, smatra Šumanović.
Sutkinja Sanja Bezbradica Jelavić u izdvojenom mišljenju objašnjava zašto je bila protiv obraćanja Sudu EU. Za nju su stvari potpuno jasne: Ustavni sud je trebao primijeniti kriterije iz presude Suda EU od 6. listopada 2021. u predmetu 561/19 i presude od 6. listopada 1982. u predmetu 283/81, poznatog kao CILFIT te samostalno odlučiti o neustavnosti članka 8. Zakona o provedbi Uredbe o EPPO-u i ukinuti ga.
I na kraju, iako je imala podupiruće mišljenje, sutkinja Lovorka Kušan iskoristila je to pravo kako bi javno iznijela i kritike na rad Ustavnog suda na ovom predmetu. Iako je zahtjev za ocjeni ustavnosti došao na Ustavni sud još 18. prosinca prošle godine, veliki dio sudaca o postojanju predmeta doznao je tek primitkom materijala za stručni sastanak 26. lipnja ove godine, dakle nakon šest mjeseci. Opisuje da su materijali imali nekoliko stotina stranica u kojima je već bio nacrt odluke dovršen do najsitnijih detalja spreman za izglasavanje.
Sutkinja Kušan je objasnila da nisu prihvaćene nikakve sugestije dijela sudaca, iako su i oni bili za obraćanje Sudu EU.
Obje sutkinje i Bezbradica Jelavić i Kušan, osvrnule su se i na poplavu izdvojenih mišljenja.
Za Bezbradicu Jelavić čudno je da su i suci, koji su bili za obraćanje Sudu EU i koji su bili zadovoljni kako je formuliran zahtjev za Luxemburg, isto imali izdvojena (istina, podupiruća) mišljenja.
Tako na kraju nije jasno tko je nositelj odluke ako niti jedan sudac Ustavnog suda ne stoji iza teksta odluke koja se upućuje Sudu EU, nego su imali potrebu za dodatnim izdvojenim mišljenjem, upozorila je Bezbradica Jelavić
Sutkinja Kušan, pak, upozorava da je neobična situacija u kojoj svi suci imaju izdvojena mišljenja posljedica toga što većina neobično tumači odredbe Ustavnog zakona o Ustavnom sudu. Podsjeća da se to dogodilo i u nedavnom izbornom sporu.
Kada će odlučiti Sud EU?
Teško je predvidjeti koliko bi postupak pred Sudom EU mogao trajati.
Poznati predmet Hann-Invest i drugi, koji se ticao spornog ujednačavanja sudske prakse na hrvatskim sudovima, od trenutka dolaska pred Sud u Luxemburgu do konačne odluke čekao je tri godine.
Ako postupak ide po hitnoj proceduri, a za što se u svojim izdvojenim mišljenjima zalaže dio sudaca Ustavnog suda, postupak bi mogao kraće trajati.
Sve dok odluka Suda ne bude donesena, Ustavni sud neće nastaviti s preispitivanjem ustavnosti članka 8. Zakona o provedbi Uredbe o EPPO-u. Do tada će glavni državni odvjetnik Ivan Turudić i dalje biti jedini koji će odlučivati tko će u nekom budućem postupku kaznenog progona, u slučaju sukoba nadležnosti, biti nadležan za taj slučaj – EPPO ili DORH. Koja će njegova odluka biti, nije teško pogoditi.
