Šutnja uprave kronični je problem u Hrvatskoj. Građani mjesecima, a mnogi godinu i duže, čekaju da im ministarstva, gradski uredi ili druga javnopravna tijela riješe zahtjeve kojima traže ostvarivanje zakonom zajamčenih prava, poput prava na ortopedska pomagala, na invalidsku mirovinu, ispravni obračun poreza, prava na dječji doplatak, dobivanje raznih dozvola i slično.
Zbog probijanja rokova, stotine građana na upravnim sudovima podnose tužbe zbog šutnje uprave. Nekada to čine sami, a ponekad uz pomoć odvjetnika. Pojedini odvjetnici u tome vide siguran i lak izvor zarade. Dio sudaca s upravnih sudova u Osijeku i Rijeci pokušava prekinuti tu praksu.
Država sama sebi otežala
U većini slučajeva nadležna tijela moraju odlučiti o zahtjevu građana u roku 30, odnosno 60 dana, što propisuje Zakon o općem upravnom postupku.
No, država je nekim zakonima koji uređuju specifična prava taj rok znatno skratila.
Najpoznatiji primjer je Zakon o inkluzivnom dodatku s rokovima od 15, odnosno 30 dana za donošenje i dostavu rješenja. Kako je novi Zakon proširio moguću listu korisnika inkluzivnog dodatka, područni uredi Hrvatskog zavoda za socijalni rad su preplavljeni zahtjevima građana. Trenutno ih je još oko 100 tisuća. Propisani rokovi od 15 ili 30 dana za izdavanje rješenja zbog toga su višestruko probijani.
Država je sama sebi otežala posao, a sve na valu populističkih poteza HDZ-ove vlade uoči “superizborne“ 2024. godine. S jedne strane, proširivanjem kruga onih koji imaju pravo na inkluzivni dodatak otvorila je put mnogim građanima da podnesu zahtjev, ali skraćivanjem rokova za donošenje rješenja kroz tzv. hitni postupak, istovremeno je otvorila mogućnost za podnošenje velikog broja tužbi zbog šutnje uprave, odnosno zbog ne odgovaranja u zakonskom roku od 15, odnosno 30 dana. Utvrdi li upravni sud da je neko tijelo u takvim predmetima probilo rok za donošenje rješenja, često to vrlo skupo košta državu kroz plaćanje troškova odvjetnika koji zastupaju građane.
Slična je situacija i sa Zakonom o strancima koji propisuje da nadležna policijska uprava mora riješiti zahtjeve za izdavanje dozvole za rad i boravak radnika u roku 15 dana, odnosno 30 dana ako se traži produljenje dozvole. I u tome se često probijaju rokovi i podnose tužbe zbog šutnje uprave. MUP se pravda da mora provoditi dodatne provjere za pojedinog radnika ili poslodavca te da to nije mogao provesti u propisanom roku. Sada se tome namjerava doskočiti prijedlogom izmjena Zakona o strancima, koji je upravo u saborskoj proceduri. Predlaže se produljenje roka na 90 dana.
Tužbe zbog šutnje uprave
Neovisno o propisanom broju dana za donošenje nekog rješenja – bilo to 15, 30 ili 90 – javnopravna tijela u mnogim slučajevima i dalje, zbog neefikasnosti, tromosti ili nedostatka kadrova, presporo rješavaju pristigle zahtjeve za ostvarivanje nekog prava. U tim slučajevima odugovlačenja i prekoračenja zakonskog roka građani imaju pravo podnijeti tužbu zbog šutnje uprave.
Riječ je o vrlo jednostavnom postupku pred upravnim sudovima, koji traju relativno kratko i za koje ne treba specifično pravno znanje. Građani takve tužbe često podnose sami.
Potrebno je samo paziti da se tužba ne podnese preuranjeno. Tužba za šutnju uprave, prema članku 40. st. 2. Zakona o upravnim sporovima, podnosi se najranije osam dana nakon isteka propisanog roka. Na primjer, ako je rok za odgovor nadležnog tijela 30 dana tome se doda još osam, što znači da građanin može pokrenuti tužbu za šutnju uprave nakon isteka roka od 38 dana.
Dio građana se u tim slučajevima, ipak, obraća odvjetnicima među kojima je jedan manji dio njih u postupcima zbog šutnje uprave pronašao “zlatni rudnik“.
Naime, ustaljena je praksa upravnih sudova da, u slučajevima kada utvrde da je neko tijelo probilo zakonske rokove i nije odgovorilo na neki zahtjev ili žalbu, tom tijelu nalože plaćanje fiksne nagrade za rad odvjetnika od 1 250 eura za pisanje tužbe.
Takva se praksa upravnih sudova “uobičajila”. Oslanja se na Tarifu o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika Hrvatske odvjetničke komore, koja u Tbr. 27. propisuje da odvjetniku u neprocjenjivim upravnim sporovima za svaku relevantnu pravnu radnju pripada nagrada od 500 bodova, s time da je vrijednost boda 2 eura. Na to se još obračunava i PDV.
Pojednostavljeno, odvjetnik po svakom sporu u kojem je utvrđena šutnja uprave dobiva barem 1 250 eura za sastavljanje tužbe. Riječ je o izuzetno visokom iznosu za radnje poduzete u jednostavnom postupku koji se svodi na to je li nadležno tijelo odgovorilo u roku ili ne. U tim se postupcima ne odlučuje o nekom pravu koje se želi ostvariti, nego samo o tome kasni li neki ured s izdavanjem rješenja ili ne.
Pregledom Tražilice odluke sudova ANON ustanovili smo da postoje odvjetnici koji znatan dio svoje odvjetničkih aktivnosti i izvora zarade baziraju upravo na zastupanju građana u takvim jednostavnim sporovima kao što su sporovi pred upravnim sudovima zbog šutnje uprave.
Serijske tužbe
Neosporno je pravo građana da imaju efikasnu javnu upravu, da im nadležna tijela odgovaraju na vrijeme, da ne odugovlače i ne probijaju zakonske rokove.
U suprotnom, kada dođe do zastoja, pravo je građana da traže zaštitu, pa i podizanjem tužbe zbog šutnje uprave. Naravno da u tome mogu angažirati i odvjetnika. To nije sporno.
Ono što bi se moglo propitivati je visina iznosa kojeg u slučaju utvrđene šutnje uprave na kraju – kroz naknadu sudskih (odvjetničkih) troškova – opet plaća država i državni proračun. Dakle, svi porezni obveznici.
To je i razlog zašto neki odvjetnici zastupaju na desetke stranaka.
Tako jedan riječki odvjetnik zastupa niz tvrtki i u ime njih podiže tužbe zbog šutnje uprave protiv Ministarstva unutarnjih poslova, jer nadležna policijska uprava nije u zakonskom roku nekom radniku izdala ili produljila dozvolu za rad i boravak. Kako je riječ praktički o sistemskom problemu, jer je Zakon o strancima za to predviđao izuzetno kratak rok od 15 dana, odvjetnik u tim sporovima ide zapravo na sigurno.
Među objavljenim sudskim odlukama u sustavu ANON, pronašli smo da su na upravnim sudovima u Rijeci i Zagrebu samo u siječnju donesena čak 32 nepravomoćna rješenja ili presude kojima je utvrđeno da MUP nije u roku riješio zahtjeve tvrtki koje zastupa riječki odvjetnik. U svakoj od tih odluka, sud je naložio MUP-u da riječkom odvjetniku naknadi troškove postupka od 1 250 eura po sporu.
Sličan model zastupanja većeg broja stranaka u istim predmetima pronašli smo i u zastupanja osoba koje pokušavaju ostvariti pravo na inkluzivni dodatak. Samo u siječnju je jedna zagrebačka odvjetnica podižući, u ime svojih stranaka, tužbe zbog šutnje uprave uspjela u 14 sporova. Upravni sudovi u Zagrebu i Splitu donijeli su nepravomoćne presude ili rješenja da je Ministarstvo rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike prekršilo zakonske rokove u postupcima ostvarivanja prava na inkluzivni dodatak. Dosuđena naknada zagrebačkoj odvjetnici po dobivenom sporu opet je, naravno, fiksna – 1 250 eura.
Presuđene iznose, kao i u slučaju dozvola za rad, plaća država, odnosno ministarstva koja se nisu držala propisanih rokova.
Utjerivanje troška zastupanja
Posebno zanimljiv je slučaj zagrebačkog odvjetnika koji zastupa veliki broj osoba, možda čak stotinu i više, pretežito majki, koje pokušavaju zadržati status roditelja odgojitelja unatoč tome što je tu mjeru Grad Zagreb još 2022. godine odlučio postepeno ukinuti (1, 2).
Pred Gradskim uredom za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom vodi se više stotina takvih postupaka. Zagrebački odvjetnik zastupa mnoge od njih.
Da bi ubrzao svoje predmete, odvjetnik na Upravnom sudu u Zagrebu podiže mnogobrojne tužbe zbog šutnje uprave, nerijetko tolikom brzinom da su one preuranjene, pa ih je sud odbacivao. Riječ je o desecima takvih tužbi kojima je nepotrebno obasipao sud, a što u nekim predmetima čini i danas.
Ipak, kako je riječ o velikom broju zastupanja, veliki je i broj predmeta zagrebačkog odvjetnika u kojima je sud utvrdio da je Grad probio rokove u odgovoru na neku žalbu ili prigovor u postupcima prava roditelja odgojitelja.
Prema javno dostupnoj gradskoj bazi podataka iTransparentost, Grad Zagreb mu je samo u prvih pet mjeseci 2024. godine zbog sudski utvrđene šutnje uprave za odvjetničke troškove u predmetima koje je zastupao isplatio oko 64 000 eura.
Uspješan je bio i lani. U tražilici ANON pronašli smo u njegovim predmetima 38 pravomoćnih rješenja na zagrebačkom Upravnom sudu i Visokom upravnom sudu u kojima je 2025. godine utvrđena šutnja Grada. Zbog toga mu je Zagreb trebao podmiriti oko 52 500 eura troškova.
To zagrebačkom odvjetniku nije bilo dovoljno. Već dobivene postupke za šutnju uprave često je nastavljao i dalje. Sada više za svoj račun, nego za ostvarivanje prava osoba koje zastupa.
Naime, Grad je u pravilu već tijekom postupka na Upravnom sudu dostavljao strankama tražene odgovore tako da je Upravni sud obustavljao te postupke, utvrdio da je do tada bilo šutnje Grada i nalagao Gradu isplatu troška za odvjetnika. I time je, zapravo, slučaj za stranku koju zastupa trebao biti gotov.
No, zagrebački odvjetnik tu često nije stao. U ime iste te stranke, nastavljao je postupke podnoseći žalbe Visokom upravnom sudu kojima traži isplatu dodatnih 1 250 eura po podnesku kojeg je podnosio tijekom postupka na Upravnom sudu. Uz to je, naravno, tražio i naknadu troška za sastavljanje žalbe na Visokom upravnom sudu od dodatnih 1 563 eura.
Visoki upravni sud sve je te njegove žalbe redom odbijao, a bilo ih je lani više desetaka. Sud je ocijenio da ti podnesci nisu bili od značaja za postupak te da žalba Visokom upravnom sudu nije opravdana, pa time ni trošak za njezino sastavljanje.
Teško je nabrojati sve proceduralne zavrzlame kojima se koristio taj zagrebački odvjetnik. Posebno su simpatične utrke s vremenom u dokazivanju da je u nekom predmetu predao tužbu zbog šutnje prije nego je Grad dostavio traženo rješenje ili odgovor. Dovoljno je reći da se nekada ta razlika mjerila u minutama.
Da zagrebački odvjetnik učestalo zloupotrebljava poziciju zastupnika u sporovima zbog šutnje uprave, pravomoćno je lani potvrđeno u desetak sporova. U samo jednom danu, Upravni sud u Zagrebu je donio čak pet rješenja, za pet odvojenih slučajeva roditelja odgojitelja koje zastupa dotični odvjetnik, u kojima sud zaključuje da odvjetnik „poduzima niz nepotrebnih pravnih koraka i zloupotrebljava procesna ovlaštenja“ te da „ulaže brojne podneske kojima zapravo samo obrazlaže opravdanost troškova postupka“. Zbog svega, u svih pet slučajeva sud mu je odbio zahtjev za naknadu troškova spora.
Identično je postupio i Visoki upravni sud u četiri slučaja kojima je zastupnik roditelja odgojitelja bio isti taj zagrebački odvjetnik. On se žalio da se odbijanjem naknade troškova krše ustavna i konvencijska prava osobe koju zastupa, ali mu je sud odgovarao da se takvim zloupotrebom prava ne teži legitimnom cilju zaštite prava i pravnih interesa tužiteljice.
Troje sudaca protiv mehaničkih tarifa
Takvom ekscesnom parazitiranju nekih odvjetnika u postupcima šutnje uprave svakako pridonose izuzetno visoke naknade za odvjetnička zastupanja koje dosuđuju upravni sudovi. Troje sudaca upravnih sudova u Osijeku i Rijeci pokušavaju postepeno promijeniti tu praksu.
Tomislav Artuković i Blanka Sajter s Upravnog suda u Osijeku i Alen Rajko s Upravnog suda u Rijeci posljednjih mjeseci donijeli su više odluka u kojima su kod utvrđene šutnje uprave nalagali javnopravnim tijelima da plate znatno nižu naknadu za troškove spora od sada uobičajenih 1 250 eura za sastavljanje tužbe.
Riječ je o još uvijek nepravomoćnim sudskim odlukama (1, 2, 3, 4, 5, 6, 7). Javno su dostupne preko sustava AVON, osim rješenja o dosuđenim troškovima uz nepravomoćnu presudu sutkinje Sajter kojeg smo zatražili i dobili od osječkog Upravnog suda.
Sutkinja Sajter i sudac Rajko počeli su dosuđivati od 200 do 312,5 eura po tužbi u slučaju dobivenog spora zbog šutnje uprave. Sudac Artuković u svojim predmetima išao je i korak dalje – potpuno odbija zahtjeve za naknadu (odvjetničkih) troškova.
I dok su im visine dosuđene nakade različite, argumentacija troje sudaca za primjenu nove prakse je vrlo slična. Cilj im je zajednički: da upravni sudovi prestanu s praksom mehaničke primjene odvjetničke Tarife.
Smatraju da bi suci svakom sporu zbog šutnje uprave trebali pristupati pojedinačno i o naknadi troškova odlučivati u skladu s pravnim i drugim okolnostima konkretnog predmeta. Postoji i potreba zaštite države od plaćanja neopravdanih troškova, jer ni država ne raspolaže neograničenim resursima, navode u svojim odlukama.
U tome se pozivaju na presude Europskog suda za ljudska prava u predmetima Zubac protiv Hrvatske, Dragan Kovačević protiv Hrvatske, Čolić protiv Hrvatske, Bibić protiv Hrvatske i dr., na mišljenje Ustavnog suda izraženog u više odluka (1, 2, 3, 4) kao i na presudu Suda EU od 25. siječnja 2024. godine.
U obrazloženjima svojih odluka suci navode da se u postupcima šutnje uprave radi o vrlo jednostavnom sporu koji se svodi na pitanje je li neko javnopravno tijelo riješilo žalbu u zakonskom roku, tužbe su tipizirane nalik običnim požurnicama, a stranke samo moraju paziti da tužbu ne podnesu preuranjeno. Ukratko, posrijedi je „win-win“ situacija za tužitelja i njegovog odvjetnika, jer su ishodi takvih postupaka i naplata troškova sigurni. Spor se jednostavno nije mogao izgubiti.
Sve troje sudaca naglašavaju da je sporost uprave veliki i sustavni problem te da svaki građanin ima pravo da o njegovom zahtjevu javnopravno tijelo odluči u razumnim rokovima, ali i da propise ne treba primjenjivati tako da se oni pretvaraju u svoju suprotnost.
Kao ilustraciju, uspoređuju dosuđene iznose u jednostavnim sporovima šutnje uprave u odnosu na druge postupke. Tako se isti iznos, 1 250 eura, priznaje odvjetniku za sastavljanje tužbe u parničnom postupku u kojem je vrijednost predmeta spora između 33 000 i 66 000 eura, a u kaznenom postupku odvjetniku za zastupanje na raspravi za najteža kaznena djela.
Izuzetno visok odvjetnički trošak u postupcima šutnje uspoređuju i s prosječno isplaćenom neto plaćom po zaposlenom u pravnim osobama u Republici Hrvatskoj koja je u rujnu 2025. godine iznosila 1 456 eura.
Odluke s riječkog i osječkog suda su sada na Visokom upravnom sudu, jer su se odvjetnici u ime svojih stranaka žalili na prenisko presuđene troškove spora. Odnosno, u slučaju suca Artukovića, žalili su se što im uopće nije dosuđena naknada.
Visoki upravni sud zasad neumoljiv
Pregledom baze podataka e-Predmet ustanovili smo da je Visoki upravni sud u prosincu 2025. godine odlučio o žalbi odvjetnika iz Slavonskog Broda koji se u ime tužiteljice žalio na jednu od odluka suca Artukovića.
Visoki upravni sud poništio je rješenje prvostupanjskog suda u dijelu o nepriznavanju troškova postupka i naložio je Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje da tužiteljici, odnosno njezinom odvjetniku, nadoknadi trošak upravnog spora po uobičajenoj tarifi – 1 250 eura za tužbu zbog šutnje uprave te 1 563 eura za žalbu koju je nakon prvostupanjske presude uložila na Visoki upravni sud..
U rješenju kojeg smo dobili na uvid, Visoki upravni sud je odbio obrazloženje osječkog suca da se u konkretnom sporu zbog šutnje uprave protiv Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje radi o jednostavnom postupku, a da je tužba po sadržaju vrlo slična običnoj požurnici. Jednostavno je konstatirao da je u postupku utvrđena šutnja uprave, da je HZMO nakon tužbenog zahtjeva odgovorio tužiteljici na njezinu žalbu nakon čega je spor na Upravnom sudu obustavljen te da, sukladno članku 147. Zakona o upravnim sporovima, tužiteljica ima pravo na naknadu troškova spora.
O ostalim argumentima prvostupanjskog rješenja Visoki upravni sud se nije izjašnjavao. Nije ni spomenuo mogućnost da sud eventualno može dosuditi niži trošak od do sada uobičajenog.
O tome će Visoki upravni sud imati priliku zauzeti stav u preostalim osječkim i riječkim predmetima u kojima su dosuđeni niži iznosi.
Dok čekamo njegov pravorijek, završavamo tekst s podatkom da u Sloveniji, prema tamošnjoj odvjetničkoj tarifi, nagrada za sastavljanje tužbe u upravnom sporu, pa i onom zbog šutnje uprave, iznosi 300 eura. Četiri puta manje nego u Hrvatskoj.
