Iako je u Nacionalnom planu reformi iz 2018. godine Vlada obećala donošenje novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama do 2019. godine te brže utvrđivanje granice pomorskog dobra, do danas se po tom pitanju nije ništa značajnije promijenilo.
Pravni stručnjaci već godinama upozoravaju da Zakon, donesen 2003. godine s nešto manjim, naknadnim kozmetičkim izmjenama (zadnja je usvojena 2019. godine), generira kaos u upravljanju pomorskim dobrom, i da nedonošenje nove zakonske regulative znači dodatno vrijeme za devastaciju obale čiji je intenzitet ojačao s pojavom masovnog turizma i koja se zapravo odigrava već desetljećima.
Naime, tema uzurpacije pomorskog dobra u fokus javnosti najviše dođe ljeti, u vrijeme kada se 5835 kilometara jadranske obale (s otocima) ispuni što domaćim, što stranim turistima, zbog čega problemi urbanističkog kaosa u priobalnim mjestima, betonizacije obale i bespravne gradnje postanu medijski vidljiviji (najnoviji primjeri – 1,2,3,4).
Takvi se negativni trendovi ne odvijaju samo na jadranskoj obali, niti smo u tome jedinstveni primjer. U Španjolskoj, kojoj se masovni turizam dogodio nešto ranije nego nama, još 2005. godine. godine međunarodna nevladina organizacija Greenpeace upozoravala je da se obala sve više narušava ilegalnom gradnjom.
Taj je problem naglasio i pisac Predrag Matvejević u “Mediteranskom brevijaru”, svom poznatom djelu u kojem konstatira da su naružen okoliš, zagađeno priobalje, divlja gradnja, potkupljivost te manjak reda teškoće od kojih pati današnji Mediteran.
Ako se za jadransku obalu često zna reći da je najvrijedniji resurs koji Hrvatska ima, zašto se onda zaštiti pomorskog dobra, instituta čiji korijeni sežu u rimsko pravo i koji podrazumijeva da more i obala pripadaju svima, dosad nije posvetila nijedna vlada?
Opće dobro
Kako propisuje Zakon, pomorsko je dobro opće dobro interesa za RH, čine ga unutarnje morske i teritorijalne vode, te dio kopna koji čine morska obala, luke, nasipi sprudovi, hridi. To što je definirano kao opće dobro znači da se nad njim ne može stjecati pravo i vlasništvo, odnosno da nije ničije vlasništvo, za razliku od javnog dobra koje je uvijek u nečijem vlasništvu, bilo države, županije, općine ili grada.
Jakob Nakić, umirovljeni zamjenik županijskog državnog odvjetnika u Rijeci i naslovni docent Pravnog fakulteta u Rijeci koji je napisao više radova na temu pomorskog dobra, kaže kako prema našim zakonima, nad općim dobrom, a trenutno su to u Hrvatskoj zrak, voda i pomorsko dobro, vlast ima država.
Pritom naglašava kako između vlasti i vlasništva ne treba stavljati znak jednakosti jer ta dva pojma nisu istoznačna.
“Javno dobro je uvijek u nečijem vlasništvu, nikad fizička osoba ne može biti vlasnik javnog dobra. A opće dobro je opće dobro, nad njim nema stvarnog prava i vlasništva, međutim, država ima vlast jer je sebi tako propisala zakonima. Svugdje unutar Europske unije morska je obala javno dobro. Dakle u nečijem je vlasništvu, bilo da je riječ o pokrajini, gradu i općini. Jedino kod nas je ničije, odnosno, u vlastima države”, kaže Nakić.
Pretvorba
U Uredbi sa zakonskom snagom o pomorskom javnom dobru koju je donijela Kraljevina Jugoslavija taj je institut bio definiran kao javno dobro, da bi ga kasnije Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima iz 1974. definirao kao javno dobro u društvenom vlasništvu.
Definicija pomorskog dobra kao općeg dobra stigla je s Pomorskim zakonikom iz 1994. godine, prvim zakonom u RH koji je regulirao to područje, i u kojem je jasno stajalo da se nad pomorskim dobrom ne mogu stjecati vlasništvo niti bilo kakva stvarna prava.
Ipak, takva odredba nije spriječila da se ono devedesetih privatizira.
“Preko 280 tvrtki vršilo je pretvorbu na pomorskom dobru. Kao primjer možemo uzeti brodogradilište Viktor Lenac kojem je u pretvorbi pripao kompletan prostor brodogradilišta koji je na pomorskom dobru, iako je još 1974. godine donesen zakon u kojem se brodogradilišta spominju kao pomorsko dobro. Kasnije je Županijsko državno odvjetništvo podiglo tužbu u kojoj je stajalo da su te čestice pomorsko dobro, i u tome je na kraju uspjelo”, kaže Nakić.
Primjera je mnogo, a neke od hotelskih tvrtki i danas vode sporove s državom. Nakić navodi kako je Agencija za restrukturiranje, koja je prethodila Fondu za privatizaciju, devedesetih godina donosila rješenja temeljem vlasničkih listova na kojima se pak nije moglo vidjeti je li posjed neka livada koja ponire u more, ili je to livada koja je 300 metara od mora.
“Nekretnine su se unosile neselektivno. Znam iz svoje prakse da se se unutar riječke luke našlo tri, četiri čestice koje su odjednom bile u privatnom vlasništvu, iz ovog ili onog razloga. Sjećam se jednog primjera s početka 2000-ih godina kada je u Crikvenici nasut dio u jednoj uvali. Netko je obavijestio nadležno državno odvjetništvo i pokrenuta je tužba, da bi kasnije jedan sudac u obrazloženju presude napisao da je onaj tko je nasuo uvalu zapravo štitio pomorsko dobro”, priča Nakić.
Problem granica
Od 1994. godine kada je donesen Pomorski zakonik pa sve do danas u Hrvatskoj još nije utvrđena granica pomorskog dobra, koja po sadašnjoj zakonskoj definiciji na morskoj obali obuhvaća pojas kopna koji je širok najmanje 6 metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda. Definicija je to za koju pravni stručnjaci smatraju da je neegzaktna i znanstveno neutemeljena.
Najnoviji slučaj iz Selina kraj Starigrada gdje je izgrađena kuća koja za vrijeme plime izgleda kao da doslovno izranja iz mora primjer je koji pokazuje koje sve poteškoće takva definicija može donijeti. Slobodna Dalmacija pisala je kako, unatoč tome što se dvokatnica nalazi na samoj morskoj obali, čestica na kojoj je ona izgrađena ne spada u pomorsko dobro, odnosno, kuća je izgrađena na rubu parcele, točno na granici pomorskog dobra.
Granicu inače utvrđuje posebno povjerenstvo pri resornom Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture, a o izradi prijedloga brigu vode jedinice lokalne i regionalne samouprave. Utvrđuju se temeljem Godišnjeg plana upravljanja pomorskim dobrom ili iznimno temeljem zahtjeva stranaka.
Iz resornog Ministarstva mora, prometa i infrastrukture odgovaraju nam da ukupna duljina utvrđene granice pomorskog dobra u odnosu na ukupnu duljinu obalne linije Republike Hrvatske iznosi tek oko 21 posto, a prema ukupnoj duljini utvrđene granice prednjače Primorsko-goranska i Šibensko-kninska županija.
Na pitanje zašto proces određivanja granica pomorskog dobra traje sporo možda najbolji odgovor daje popis dokumenata koje je potrebno prikupiti kako bi se ona utvrdila. Za to je, prije svega, potrebno osigurati kopije katastarskog plana područja, izvode iz posjedovnog lista i važećih dokumenata prostornog uređenja i zemljišnih knjiga te geodetske snimke područja na kojem se granica utvrđuje.
Kako se zbog investicija kroje granice?
Također je moguće da se jednom utvrđene granice pomorskog dobra zbog određenog projekta promijene, što pokazuje i slučaj hotelske investicije koje je najavljena u Selcu pored Crikvenice.
Poduzetnik Damir Petričević u tom je mjestu najavio izgradnju hotela s pet zvjezdica koji bi se dijelom nalazio – iznad mora, i za koji je već, kako je najavio u svibnju prošle godine, ishođena sva dokumentacija i dozvole.
“Novi hotel bit će prvi legalni objekt u Europskoj uniji koji će dijelom biti sagrađen u samome moru”, rekao je tad Petričević koji na toj lokaciji inače ima restoran koji se u sklopu projekta trebao nadograditi.
Iako je Mjesni odbor Selce dao negativno mišljenje o ovom projektu, vijećnici HDZ-a i HNS u Gradskom vijeću Crikvenice podržali su izmjene urbanističkog plana koje bi omogućile gradnju hotela.
Kako je to moguće?
Naime, za to je područje još 2009. utvrđen pojas pomorskog dobra u koji spadaju poslovne zgrade, dva bazena, skladište i dvor, odnosno, prostor na kojem se planira graditi hotel pet zvjezdica.
Ta se informacija može naći u prijedlogu uredbe o izmjenama Uredbe o određivanju granice pomorskog dobra na dijelu katastarske općine Selce, koju je Vlada donijela krajem 2019. godine. U prijedlogu se nalazi i obrazloženje. Ta je čestica, naime, nastala nasipavanjem mora u Selcu tijekom 80-ih godina prošlog stoljeća, a 1992. godine izuzeta je iz pojasa pomorskog dobra izmjenom odluke iz 1987. godine.
Iste godine čestica dodijeljena društvenom poduzeću Slaven Selce radi gradnje kompleksa Varaždin, a nakon pretvorbe trgovačko društvo Jadran, kao pravni sljednik, ishodilo je građevinsku dozvolu za gradnju sadržaja na istoj čestici, odnosno, kompleksa s poslovnim prostorima koji su po dovršenoj izgradnji – prodani.
Odvjetničko društvo koje zastupa više stranaka koje imaju prava na čestici 2019. je godine podnijelo prijedlog za stavljanjem van snage uredbe iz 2009. po kojoj je ta čestica u režimu pomorskog dobra. Državno odvjetništvo tim je povodom donijelo stajalište da je uredbu potrebno izmijeniti tako da se cijela nekretnina označena na toj čestici izvuče iz obuhvata granice pomorskog dobra, jer bi u suprotnom obveza isplate naknade za izvlaštenje bila na Republici Hrvatskoj.
Vlada je, na kraju i donijela takvu odluku.
Branko Kundih, diplomirani pravnik, kapetan i urednik specijaliziranog portala Pomorsko dobro, kaže kako je pomorska granica sređena na približno jednoj četvrtini obale, i to u jako malom postotku. Dodaje i da se devastacije i uzurpacije bez ikakvog kontrolnog mehanizma događaju i na području gdje je ona utvrđena.
“Međutim, nije samo određivanje granice problem. Naravno, i tu je veliki problem jer određenim lobijima nije u interesu da se granica odredi. Najveća pitanja su imovinsko-pravna pitanja. S jedne strane imate stranke koje su u pretvorbi u temeljni kapital unijele zemljište i čak su se upisale na pomorskom dobru, što je potpuno nezakonito. Zatim imate ljude koji povijesno, u svojoj djedovini, imaju upisanu morsku obalu. To su dvije različite kategorije – jedni su vlasništvo stekli “razbojnički”, a drugi imaju povijesno pravo upisa. To su povijesne trakavice koje mi još vučemo“, kaže Kundih.
Kundih, koji je 1995. godine vodio prvi postupak koncesije Rajske plaže na otoku Rabu, u zadnjih je par desetljeća sa svojim prijedlozima sudjelovao u izradi nekih zakonskih rješenja koja nikad nisu usvojena. Kaže kako je dosad bilo gotovo 50 različitih nacrta i prijedloga koji su ostali mrtvo slovo na papiru jer nije bilo političke volje za promjenom zakonske regulative.
Na svom portalu upozorava na niz neriješenih pitanja s kojima se država ne može uhvatiti u koštac prije nego li izmijeni Zakon. Naglašava da je pravno uređenje plaža, iako smo turistička zemlja, potpuno zakazalo jer sadašnji zakon ne sadrži niti jednu odredbu o morskim plažama osim što se konstatira da pomorsko dobro kao dio kopna čine i morske plaže, Zbog toga, kaže, one postaju poligon nereda, sukoba interesa i politizacije kojom se često šalje površna i iskrivljena slika problema koji je daleko dublji.
Politička (ne)volja
“Kako bi se ubrzao postupak određivanja granica pomorskog dobra, a time omogućila bolja zaštita i veće gospodarsko korištenje našeg najvrednijeg resursa, u jesen će u saborsku proceduru biti upućen novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama” rekao je HDZ-ov saborski zastupnik Branko Bačić još 2009. godine kada je obnašao funkciju državnog tajnika za more.
Slično je 2018. godine obećala i HDZ-ova vlada koja je najavila da prijedlog Zakona koji pripremaju predviđa mini legalizaciju kojoj bi tisuću objekata na pomorskom dobru na Jadranu, poput mulova, “mandrača”, riva bilo podvrgnuto, dok bi se kuće za odmor i slični objekti na pomorskom dobru trebali rušiti.
Prijedlog je za cilj imao ubrzavanje postupka utvrđivanja granica, upisa pomorskog dobra te decentralizaciju nadležnosti za utvrđivanje granica pomorskog dobra. Također je najavljeno da će rok za utvrđivanje granice pomorskog dobra za cijelu obalu biti tri godine, te da će se propisati žurni postupak za upis pomorskog dobra u zemljišne knjige na razdoblje od 30 dana.
Novi je Zakon obećala donijeti i Vlada Zorana Milanovića.
Tadašnji ministar mora, prometa i infrastrukture Siniša Hajdaš-Dončić za Faktograf kaže kako je u njegovo vrijeme Ministarstvo pripremilo dva nacrta Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, no kako su i jedan i drugi nacrt naišli na otpor sa više strana.
U prvom je prijedlogu Hajdaš- Dončić iznio ideju da se osnuje posebna Agencije za pomorsko dobro koja bi imala ispostave po dalmatinskim, primorskim i istarskim gradovima, i koja bi ubrzala cijeli proces utvrđivanja granica pomorskog dobra.
Ta ideja nije naišla na plodno tlo pa je izbačena iz drugog prijedloga.
“Jedna od ideja bila je da općine i gradovi koji su na otocima zajedno formiraju ustanovu koja bi preuzela upravljanje pomorskim dobrom. Druga je ideja bila da županije ne upravljaju lučkim upravama u velikim gradovima nego da to preuzmu gradovi. Dao sam si truda te obišao Hrvatsku od Pule do Dubrovnika. Čak me HDZ-ov Božidar Kalmeta, koji je bio tada bio zadarski gradonačelnik, podržao u ideji da gradovi upravljaju granicama pomorskog dobra, dok je župan iz istog grada bio protiv”, kaže Hajdaš-Dončić koji smatra da je za rješavanje ovog problema potreban kompletan teritorijalni preustroj Hrvatske.
Kaže kako je za temu pomorskog dobra zainteresirana cijela “šuma”različitih dionika koji djeluju kako se ne bi donijela nova zakonska regulativa te konačno utvrdila granica pomorskog dobra – od lokalnih samouprava koje bespravno naplaćuju neke vezove do pojedinaca koji bespravno grade i koji su s mulovima “zakoračili” u pomorsko dobro.
“Promjena zakona odnosi se i na pitanje koncesija, odnosno, hoćemo li ići na to da su sve plaže dostupne svima, ili će se ići na to da se, uz nekakvu puno višu naknadu, resortima od 5 ili 6 zvjezdica omogući da imaju svoju privatnu plažu i da djelomično iskorištavaju pomorsko dobro. Moj stav je da plaže moraju biti javno dobro, dostupne svima, zbog tradicije kao i zbog javnog interesa. To su neka od pitanja koja je teško riješiti općim konsenzusom jer Hrvatska nije ista, odnosno, nije isto gradite li u Trogiru na pomorskom dobru, u Dubrovniku ili u Rijeci”, smatra Hajdaš-Dončić.
Pritužbe pravobraniteljici
Na problem bespravne gradnje u Hrvatskoj, naročito u obalnim županijama, već godinama upozorava Ured Pučke pravobraniteljice koji u svom zadnjem izvješću navodi kako je 2020. u tom području zaprimljeno čak 152% pritužbi više nego 2019.
“U pojedinim slučajevima inspekcija po prijavama dolazi brzo, a po nekima se nadzori ne provode niti nakon više godina od podnesene prijave, čak i kada se bespravno gradi na područjima koja bi trebala imati prioritet u postupanju građevinske inspekcije, poput pomorskog dobra, kulturno povijesnih cjelina, pojedinačnih kulturnih dobara, zaštićenih područja i slično”, stoji u izvješću.
U prethodnom izvješću, onom za 2019. godinu, navodi se kako najviše pritužbi stiže od građana iz priobalnog područja kojima smeta izgradnja na područjima pod zaštitom i na pomorskom dobru, gdje se bespravnom gradnjom devastira obala te šteti turizmu i okolišu, naglašava Pravobraniteljica. Problem je i to što građani u pritužbama iskazuju nezadovoljstvo i prostornim planiranjem na područjima na kojima žive te činjenicom da jedinice lokalne samouprave u izmjenama prostornih planova ne uvažavaju njihovo mišljenje.
Državni inspektorat
Pitali smo Državni inspektorat koliko je puta zadnjih godina građevinska inspekcija izašla na teren, odnosno, koliko je izvida imala i u koliko je slučaja donijela rješenja.
Odgovorili su nam da su od osnutka ureda u travnju 2019. do danas Područni uredi u Splitu i Rijeci (koji pokrivaju obalno područje) zaprimili ukupno 7.491 prijava koje ukazuju na moguće nezakonito građenje.
“Sukladno članku 115. Zakona o Državnom inspektoratu, koji se odnosi samo na izvangrađevinsko područje i posebno zaštićena područja, u koja se ubraja i pomorsko dobro, doneseno je ukupno 220 rješenja o uklanjanju nezakonito izgrađenih građevina. Vezano uz zaprimljene prijave na pomorskom dobru, obavljeno je ukupno 182 inspekcijska nadzora zakonitosti građenja”, kažu nam u Državnom inspektoratu.
Budući da Pravobraniteljica u izvješću za 2019. godinu navodi kako se rješenja o uklanjanju ne izvršavaju zbog nedostatka novca i sporosti postupaka za odabir tvrtki koje bi ih trebale izvršiti, što rezultira ostankom nezakonito izgrađenih zgrada do pravomoćnosti rješenja o ozakonjenju, dodatno smo upitali inspektorat koliko je od 220 rješenja o uklanjanju bespravno sagrađenih objekata na pomorskom dobru njih zapravo i provedeno. Odgovor ćemo objaviti kada stigne.
Potkapacitiranost inspekcija
Branko Kundih kaže kako se, kada je riječ o gradnji na pomorskom dobru, preklapaju nadležnosti građevinske inspekcije te lučke kapetanije koje često između sebe prebacuju odgovornost.
“Lučka kapetanije je, prije svega, organ sigurnosti plovidbe, njoj su dali u ingerenciju inspekcijsku nadležnosti gdje nekad reagiraju, a nekad ne. Jedno je, na primjer, građenje na pomorskom dobru, drugo je devastacija nelegalnim nasipavanjem, a treće je nezakonito gospodarsko korištenje ako recimo imate koncesiju, ali prelazite granice koncesijskih ograničenja. Ako ne plaćate koncesijsku naknadu, tu je u nadležnosti Ministarstvo financija”, kaže Kundih.
Naglašava da je sustav kontrole i upravljanja disperziran, čime se stvara velik manevarski prostor za zaobilaženje zakona za zaobilaženje zakona. Tome u prilog ide i činjenica da je inspektora lučke kapetanije i građevinske inspekcije – premalo.
Na pitanje koliko je građevinskih inspektora u Državnom inspektoratu, iz te nam institucije odgovaraju kako trenutna popunjenost u odnosu na ukupno predviđeni broj zaposlenih u inspektoratu po važećoj Uredbi o unutarnjem ustrojstvu iznosi 69 posto, no da se taj postotak konstantno mijenja s obzirom na dobnu strukturu odnosno prestanak radnog odnosa po sili zakona. Ni u resornom Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture nisu nam dali precizniji podatak o tome koliko je točno inspektora u lučkim kapetanijama, odnosno, odgovorili su nam kako svaka kapetanija ima barem jednog inspektora koji obavlja poslove inspekcijskog nadzora pomorskog dobra, a uz njih poslove inspekcijskog nadzora obavljaju i drugi službenici koji posjeduju rješenje o obavljanju inspekcijskih poslova.
Bespravno u tradiciji
Jakob Nakić također ističe kako devastacija obale seže još u 70-te godine prošlog stoljeća kada su “kontinentalci” odlučili imati vikendice, i to ne prvi red do mora, nego nekad i – prvi red u moru.
Otok Vir primjer je koji se često spominje u kontekstu betonizacije i bespravne gradnje koja rezultira urbanističkim kaosom, i koji jasno oslikava kako je taj problem puno stariji od samostalne Hrvatske.Tamo se bespravna gradnja poticala još 70-ih, što je bio plan lokalnog stanovništva kako bi se zaustavila gradnja atomske centrale koju su jugoslavenske vlasti htjele izgraditi na tom otoku. Tadašnji neformalni šef otoka Josip Gržeta sjetio se kako to spriječiti.
Budući da je cijeli otok bio u vlasništvu 89 obitelji (što je omogućio austro-ugarski car Franjo Josip koji je kmetovima s Vira dijelio parcele), Gržeta je poticao ljude da prodaju svoje parcele po niskim cijenama, a koje su onda kupovali ljudi koji su htjeli imati vikendicu na moru. Tako se, gotovo preko noći, krenulo u izgradnju otoka, koji kasnije zbog preizgrađenosti više nije bio poželjna lokacija za atomsku centralu (1,2).
“Negdje na granici Ličko-senjske i Zadarske županije možete pronaći primjer kuće koja je napravljena 1/3 iznad mora, a 2/3 na kopnu. Protiv sam toga da se to ruši jer možemo samo napraviti veću devastaciju od one koja je već učinjena. Ali zašto država onda ne bi donijela propis u kojem bi stajalo da ako imate kuću koja je prvi red do mora ili u moru, plaćate položajnu rentu od 15 tisuća eura godišnje? Estetski neprihvatljive građevine koje znatno narušavaju okolinu treba rušiti, međutim, ne treba rušiti sve što je na pomorskom dobru. Sami znamo da je i Rovinj bio otok, hoćemo li i to sad isto rušiti?”, kaže Nakić.
Daleko od poboljšanja
Sustavu upravljanja pomorskim dobrom u Hrvatskoj nedostaje i transparentnosti. Kako kažu stručnjaci s kojima samo pričali, građani često nisu upoznati s tim koja točno prava i ograničenja imaju koncesionari na morskoj obali.
Splitsko-dalmatinska županija tim je povodom nedavno predstavila web aplikaciju u kojoj se mogu naći informacije o pomorskom dobru na tom području, uključujući i podatke o koncesijama te planovima upravljanja, i koja građanima pruža mogućnost prijavljivanja nepravilnosti inspekcijskim službama. Time je postala, kako tvrde, prva županija koja koristi informacijski sustav za evidenciju pomorskog dobra koje je u toj županiji, kao i u ostalih šest obalnih županija, zadnjih nekoliko desetljeća na udaru devastacije.
Iako je to pozitivan pomak, daleko je od rješavanja svih pitanja koja se odnose na upravljanje morskim dobrom. Stoga smo od resornog Ministarstva zatražili informaciju o tome zašto se kasni s donošenjem Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama i utvrđivanjem morskih granica koji je trebao biti donesen još 2019. godine.
“Zbog opsežnih izmjena, složenosti materije te važnosti samog Zakona, postupak je bio dodatno usporen u uvjetima nemogućnosti održavanja neposrednih sastanaka zbog uvjeta pandemije”, odgovorili su iz Ministarstva te dodali kako je donošenje Zakona i dalje u planu.
