Pod povećalom

Hrvatski gradovi puževim korakom uvode suodlučivanje građana o proračunu

Pandemija je usporila razvoj i primjenu participativnog budžetiranja, ali o uključivanju građana razmišlja sve veći broj gradova.
budžet
Ilustracija:Faktograf

Unatoč tome što su prethodne dvije pandemijske godine usporile uvođenje participativnog budžetiranja u Hrvatskoj, projekte koji građanima donose veću mogućnost odlučivanja o tome na što će se trošiti proračunska sredstva polako uvodi sve više jedinica lokalne samouprave.

Benefite koje donosi razvoj takvog upravljanja proračunom u posljednjih su sedam godina, otkad se u Hrvatskoj ono provodi, prepoznali deseci gradova i općina, iako u nekima građani imaju veću mogućnost utjecaja na lokalni budžet, dok se u nekima pod participativnim budžetiranjem podrazumijeva transparentnost kada je riječ o objavljivanju proračuna te zaprimanje prijedloga građana – bez ikakvog obećanja da će se oni usvojiti.

Uvođenje participativnog budžetiranja jedno je od predizbornih obećanja zagrebačkog gradonačelnika Tomislava Tomaševića. (1,2,3)

Na naš upit kada bi Zagrepčani mogli očekivati provedbu, iz Grada Zagreba su nam odgovorili da će raditi na razvoju i implementaciji modela, ali kako je u ovom trenutku proces u početnoj fazi zbog čega nije moguće jasno precizirati rokove početka provedbe.

Utjecaj pandemije

Koronakriza odgodila je donošenje najvećeg participativnog budžeta u Dubrovniku, teškog 25 milijuna kuna koje su obećane građanima još 2019. godine. Razrada modela kojim bi se Dubrovčani uključili u upravljanje gradom počela je još 2018. godine, provedba projekta trebala je krenuti 2020. godine, međutim, obustavljena je uslijed pustoši koju je pandemija ostavila u gradskom proračunu.

Kako nam kažu iz Grada, procjena je da je u pandemiji Dubrovnik izgubio gotovo 600 milijuna kuna, a taj se iznos s gubicima gradskih tvrtki penje i do 1,15 milijardi kuna. Prethodne dvije godine prioritet su bila privremena socijalna davanja te pomoći gospodarstvenicima i zdravstvu.

“Slijedom navedenoga, u projektu participativnog budžetiranja smanjene su aktivnosti udruga i organiziranja informativnih i edukacijskih radionica kao i svih ostalih planiranih aktivnosti po gradskim kotarima i mjesnim odborima. Čim se za to osiguraju financijski uvjeti nastavit ćemo s provedbom ovog projekta, a u međuvremenu Grad Dubrovnik i Dubrovačka razvojna agencija već dvije godine zaredom provode projekt participativnog budžetiranja u sedam osnovnih škola na području grada”, odgovor je koji smo dobili iz gradske uprave.

U sklopu tog projekta sedam je osnovnih dubrovačkih škola u 2020. i 2021. godini dobilo po 10.000 kuna o čijem su trošenju odlučivali učenici.

Sličan model trebao bi se preslikati i na starije građane. Naime, jednom kad program participativnog budžetiranja krene, zamišljeno je da se 25 milijuna kuna rasporedi na 25 gradskih kotareva i mjesnih odbora, na način da  pripadnici određenog gradskog kotara/mjesnog odbora, uz asistenciju facilitatora, na radionicama osmišljavaju projekte koje potom, temeljem broja glasova, predlažu gradskoj upravi za financiranje.

Iz Udruge gradova kažu nam kako nemaju podatke o tome koliko gradova provodi participativno budžetiranje, no da se njihov broj svakako povećava. Sve više gradova, napominju, provodi i participativno budžetiranje za mlade. S takvom su praksom prvo krenuli Pregrada, Zabok i Klanjec, a do danas se proširila na više gradova u Krapinsko-zagorskoj i okolnim županijama.

“Pandemija je svakako usporila razvoj i primjenu participativnog budžetiranja jer su jedan od osnovnih elemenata procesa javne rasprave na kojima se građanima predstavlja proces, a na kojima i kasnije građani odlučuju koji će se prijedlozi financirati. Online verzija takvih rasprava može biti zamjena, ali je u takvim situacijama vrlo teško zadovoljiti element da svi građani imaju mogućnost sudjelovanja, predlaganja i odlučivanja”, kažu nam.

Pandemija je odgodila i projekt Udruge gradova koji je trebao početi u 2020. godini, a koji se odnosi na pružanje stručne pomoću u provedbi participativnog budžetiranja. Projekt će tako započeti ove godine, a u sklopu njega nekoliko će pilot gradova dobiti podršku i pomoć u uvođenju ove prakse.  Program se, kažu nam u Udruzi, narednih godina planira proširiti na sve zainteresirane gradove.

Participativna Dalmacija

Pandemijskim okolnostima usprkos, nekoliko je gradova pokrenulo ovakve programe u prethodnoj godini, a sve je više takvih inicijativa u Dalmaciji, iako se i one odvijaju nešto sporijim tempom nego što je predviđeno.

Tako bi se u Zadru ove godine prvi put dio proračunskih sredstava, četiri milijuna kuna, trebao potrošiti na male komunalne akcije. Građani su ih kroz proces savjetovanja, a u sklopu inicijative “Kvart ipo!”, predložili tristotinjak.

Iako se u veljači trebalo krenuli s realizacijom izglasanih prijedloga, na Facebook stranici inicijative pojavila se obavijest kako se termini tribina na kojima bi građani raspravljali odgađaju zbog stupanja na snagu novih epidemioloških mjera, sve dok se na javnim okupljanjima neće moći okupiti veći broj građana. (1,2,3).

“Iskustva drugih gradova pokazala su da je u prvim godinama projekta potrebno inzistirati na tribinama na kojima su ljudi fizički prisutni zbog velikog broja pitanja i lakše komunikacije. Kroz dvije godine, plan je omogućiti i online sudjelovanje”, odgovorili su nam iz Grada Zadra.

S participativnim budžetiranjem krajem prošle godine krenulo se i u Makarskoj, gdje je stotinjak građana u sklopu projekta “Kvart po tvom” na javnim tribinama izabralo 48 projekata, od ukupno 101 predloženog, koji će se realizirati u proljeće 2022. godine. Ukupan budžet predviđen za male komunalne akcije iznosio je milijun kuna.

Prvak participativnog budžetiranja u Dalmaciji, Grad Trogir, s godinama pak povećava iznos sredstava koji je ostavljen građanima na raspolaganje. Projekt “I tebe se pita” uvršten je na listu 50 najboljih Međunarodnog opservatorija za participativnu demokraciju.

Ruža Kovačević Bilić iz Upravnog odjela Grada kaže kako su 2018. godine, u prvoj godini provođenja projekta, imali 293 prijedloga građana, od kojih je realizirano 33. Prošle godine predloženo je 342 projekata, a građani su za realizaciju izglasali njih 45.

“Projekti se uglavnom odnose na uređenje ulica i kvartova, uređenje prometa te bolju komunalnu opremljenost. Najviše je izglasanih dodatnih usporivača prometa, prometna signalizacija, zatim postavljanje klupa, uređenje parkova, igrališta za djecu i slično. Prve dvije godine projekta budžet je iznosio 1,2 milijuna kuna, a protekle dvije je povećan na 1,4 milijuna kuna. Ovisno o interesu za sudjelovanje, i rastu prihoda, postoji prostor za povećanje iznosa, ali i proširenje projekta na ostale segmente društva – škole, kulturne programe i slično”, kaže Kovačević Bilić, inače i predsjednica splitskog ogranka HNS-a i članica inicijative “Splitsko proljeće” koja isti projekt planira pokrenuti i u Splitu.

Počeci u Hrvatskoj

S projektima participativnog budžetiranja u Hrvatskoj se krenulo još 2014. godine, i to na inicijativu organizacija civilnog društva. Prva je s uključivanjem građana krenula pazinska gradska uprava koja je za provođenje projekta “Pazi(n) proračun!” osigurala sredstava iz fondova EU, dok je službeni nositelj projekta bila udruga Gong.

Projekt se, kažu nam u Gradu Pazinu, do 2017. godine provodio tako da bi građani svoje prijedloge malih komunalnih akcija slali na adresu Grada, nakon čega bi gradske službe analizirale prijedloge o kojima bi potom građani raspravljali i glasali na javnim tribinama. U 2018. godini model je promijenjen – uveden je dvogodišnji ciklus provedbe projekta, a prijedloge komunalnih akcija mještani bi iznosili izravno tijekom javnih rasprava. Nakon što bi prošli analizu gradskih službenika, prijedlozi bi bili vraćeni na glasanje.

Prema podacima koje smo dobili od Grada, od 2015.godine predloženo je sveukupno 793 komunalnih akcija od čega je realizirano njih 198, a na njih je ukupno potrošeno 3,5 milijuna kuna. Tendencija je povećati taj iznos, međutim, kako nam kažu, raspoloživi iznos ovisi o proračunskim prihodima čija je realizacija neizvjesna s obzirom na učestale porezne reforme te utjecaja epidemije na gospodarstvo.

“Pretežito se radi o uređenjima dječjih igrališta, postavljanju rasvjetnih tijela, popravku cesta, uređenju prostorija društvenih domova, postavljanju autobusnih nadstrešnica, prometne signalizacije i slično”, odgovorili su nam iz Grada Pazina.

Nakon Pazina, projekt „Participativno budžetiranje: građani nadziru lokalni proračun, čiji je nositelj bila udruga Zelena Istra, odvijao se 2014. i 2015. godine, a u suradnji s udrugama “Idem i ja” i “Pan”. Organizirao se u Puli, Malom Lošinju i Karlovcu.

Projekt, čiji je cilj bio povećati transparentnost lokalnih proračuna i participaciju građana u odlučivanju u javnim financijama te promicati načela dobrog upravljanja kod lokalnih vlasti, nije u svim gradovima naišao na “plodno tlo”.

Preuzimanje zasluga

Primjerice, aktivisti iz Zelene Istre u svom su izvješću o provedbi projekta detaljno opisali kako njegova provedba u Puli nije zaživjela u svom punom obliku. Naime, kako navode, iako je Grad Pula pristao sudjelovati u projektu, ubrzo se povukao te samostalno krenuo u implementaciju pojedinih aspekata – objava brošure “Proračun u malom”, vizualizacija proračuna i organiziranje tribina po mjesnim odborima. Međutim, izostavljen je ključni dio, a to je da građani transparentno predlažu ideje za proračun, raspravljaju i u konačnici glasaju o njima.

Gradu Puli, tvrde aktivisti koji su radili na prikupljanju prijedloga građana, priča oko uvođenja participativnog budžetiranja bila je samo prilika za politički marketing, a sve preporuke koje je Udruga uputila Gradu nisu provedene.

Budući da se u tom gradu, koji se često navodi kao primjer participativnog budžetiranja, promijenila vlast, zanimalo nas je li se i sam model mijenjao.

Iz Grada Pule odgovorili su nam kako se građani izravno uključuju u izradu proračuna dostavljanjem prijedloga i davanjem mišljenja putem tribina. Međutim, ne i samim glasanjem o prijedlozima. Građani mogu iznositi prijedloge, međutim, o njima ne odlučuju sami, nego to radi gradska vlast.

“U postupku pripreme proračuna zaprimljeno je više stotina prijedloga koje je uputilo 116 građana i 6 političkih stranka. Od dostavljenih prijedloga prihvaćeni su prijedlozi 46 građana, djelomično su prihvaćeni prijedlozi 37 građana, dok prijedlozi 23 građana nisu prihvaćeni. Isto tako, prihvaćeni su prijedlozi 1 političke stranke dok su prijedlozi 5 političkih stranaka djelomično prihvaćeni. U proračunu za 2022. godinu planirana su sredstva u iznosu od 100.000,00 kuna za projekt/e koji će se financirati kroz participativno budžetiranje – opravdani i prihvatljivi prijedlozi građana”, odgovorili su nam iz Grada Pule.

Slično je izgledalo i provođenje projekta u Karlovcu.

“Svi proračunski prijedlozi građana za Proračun Grada Karlovca su od strane Grada deklarativno odbijeni. No, zanimljivo je primijetiti da su neki od njih, usprkos službenom odbijanju, ipak provedeni ili se provode. Proračunski prijedlog o “Osnivanju poduzetničkog inkubatora” je službeno odbijen iako je Grad Karlovac u 2016. godini radio na ovom prijedlogu te je pripremao dokumentaciju o njegovu osnivanju. Naime, sličan prijedlog Gradu je uputila i “Mladež HDZ-a” te je njihov prijedlog, za razliku od prijedloga građana, prihvaćen”, stoji u izvješću provedbe projekta “Participativno budžetiranje: Građani nadziru lokalni proračun”.

Kako se ističe, nakon deklarativnog odbijanja prijedloga, vlasti su se ipak “okoristile” rezultatima participacije – preuzimanjem zasluga.

Karlovac je na kraju ipak uveo participativno budžetiranje. Prošla je godina bila šesta zaredom u kojoj je Grad, u suradnji sa Heinkeinom Hrvatska i brendom Karlovačko, provodio projekt “KaKvart” kroz koji građani osmišljavaju i kandidiraju projekte, koje potom Grad financira u suradnji s poslovnim sektorom, dok građani volonterski sudjeluju u njihovoj realizaciji.

Različiti modeli

Svaki od gradova koji provodi participativno budžetiranje ima drugačiji model.

Na primjer, Grad Rijeka participativno budžetiranje provodi kroz nekoliko modela. Program “Male komunalne akcije” obuhvaća komunalne akcije na područjima mjesnih odbora koje se provode prema konkretnim prijedlozima građana. U sklopu “Riječkog programa lokalnog partnerstva” biraju se projekti koji se odnose na uređenje manjih javnih površina, a kroz igru “Proračun(ajme)” građani mogu birati projekte koje bi željeli realizirati, a koji se ne nalaze u postojećem proračunu. “Proračun u malom” pojednostavljeni je prikaz proračuna namijenjen građanima za informiranje, a unutar njega nalazi se online obrazac za slanje prijedloga gradskoj upravi.

“Ukupno su građani kroz sva tri, odnosno četiri modela participativnog budžetiranja u protekle tri godine iznijeli oko 2.000 prijedloga, uz napomenu da 2020. godine model “Male komunalne akcije” nije proveden zbog neizvjesne pandemijske godine. Od ukupno predloženih oko 2.000 prijedloga, usvojeno je i realizirano oko 1.200. Ukupno je kroz tri godine za ove projekte izdvojeno oko 28,3 milijuna kuna. Da nije bilo pandemije, trogodišnja utrošena sredstva u kontekstu participativnog budžetiranja iznosila bi oko 40 milijuna kuna”, odgovor je koji smo dobili od Grada Rijeke.

Neki od gradova koji zaprimaju prijedloge građana o trošenju proračunskih sredstava su i Varaždin, Umag, Crikvenica, Križevci, Valpovo, Jastrebarsko, Valpovo, Slavonski Brod, Vinkovci, Vrbovec. (Gradonačelnik.hr)

Globalni kontekst

Participativno budžetiranje jedna je od rijetkih demokratskih praksi koja je iz južne hemisfere prešla na razvijenije zemlje sjeverne hemisfere.

Prvi put je provedena 1989. godine u brazilskom gradu Porto Alegreu kada je lokalnu vlast preuzela lijeva Radnička stranka, sve s ciljem smanjenja socijalnih nejednakosti među gradskim četvrtima. Nakon toga, participativno budžetiranje širi se Brazilom i Južnom Amerikom, a 2001. godine, nakon održavanja Prvog socijalnog foruma u Porto Allegreu, i na ostale kontinente. Prema zadnjim podacima iz 2019. godine, na globalnoj razini provodi se više od 11.000 projekata participativnog budžetiranja. (1,2)

Stephanie McNulty, profesorica s Fakulteta Franklin i Marshall u Pennsylvaniji čije je područje interesa upravo participativno budžetiranje, za Faktograf priča o različitim modelima financiranja takvih projekata, ali i o tome što participativno budžetiranje stvarno jest.

McNulty je jedna od autorica izvješća o participativnom budžetiranju koje je objavila organizacija People Powered, platforma koja okuplja političke lidere iz 28 zemalja koji u svojim sredinama provode taj koncept.

“Je li to samo okupljanje građana kako bi raspravljali o određenim zajedničkim temama? Mora li se pritom glasati o nečemu? Debata se najviše vodi oko toga koliko mogućnosti građani zapravo imaju. Radi li se samo o tome da građani daju prijedloge za koje im preostaje samo da se nadaju da će ih vlast usvojiti? Ako se prijedlozi izglasaju, može li vlast nakon toga promijeniti stav? Ako se nešto naziva participatornim budžetiranjem, onda to podrazumijeva da građani imaju neku stvarnu moć u donošenju odluka. Svakako postoje načini da lokalni političari zaobiđu taj koncept, iako neke akcije predstavljaju kao “participativno budžetiranje”. Mogu reći da će nešto napraviti, ali je zapravo toliko načina da to ne naprave”, kaže McNulty za Faktograf.

Kaže da postoji više načina na koje bi se participativno budžetiranje moglo organizirati i financirati. Jedini je preduvjet – politička volja.

“Jedan od načina je i da se nižim razinama vlasti ponudi više novca. Škotska može biti primjer. Udruge civilnog društva zagovarale su pokretanje “community choice” fonda iz kojeg lokalna vlast može dobiti dodatna sredstva ako se odluči za participativno budžetiranje. Međutim, uglavnom se radi o sredstvima koje nacionalna vlast transferira nižim razinama vlasti za infrastrukturne i investicijske projekte. Neka mjesta pak odvajaju određen postotak od lokalnog prireza koji onda služi za financiranje projekta koje građani predlože”, kaže McNulty.

Preduvjet je transparentnost

Gotovo svi gradovi koji su proveli neki oblik participativnog budžetiranja ujedno su, u suradnji s udrugama civilnog društva, organizirali radionice na kojima su se građani mogli upoznati s upravljanjem proračunom.

Otvorenost i transparentnost lokalnih vlasti jedan je od preduvjeta koji treba biti ostvaren za provođenje participativnog budžetiranja koje podrazumijeva da su građani koji donose odluke prije svega – informirani.

Proračunska transparentnost županija, gradova i općina podrazumijeva da građani na njihovim web stranicama pronađu pravovremene, potpune i razumljive ključne proračunske dokumente.

Mihaela Bronić s Instituta za javne financije kaže kako istraživanja koja Institut provodi od 2015. godine pokazuju kako se proračunska transparentnost s godinama povećala. Prema zadnjem izvješću, sve županije objavile su svih pet traženih dokumenata, gradovi prosječno 4,7 dokumenata, a općine prosječno 4,4 dokumenta.

“No, usprkos odličnim prosjecima, još uvijek 8% gradova i 16% općina ne objavljuje sva tri dokumenta za koje postoji zakonska obveza objave, a čak 20% gradova i 31% općina ne objavljuje dva dokumenta koje im je Ministarstvo financija preporučilo objavljivati”, kaže.

Veći broj gradova i općina koji ne provode participativno budžetiranje tako da građani sami glasaju o projektima ipak nude neki oblik participacije u kreiranju proračuna, ili rade na tome da proračun učine što jasnijim i transparentnijim.

Grad Sisak jedan je od prvih koji je kroz aplikaciju „MojProračun“ omogućio građanima iznošenje prijedloga i primjedbi pri raspodjeli proračunskih sredstava. U Bjelovaru, putem besplatne aplikacije, građani imaju uvid u sve isplate iz gradskog proračuna, uključujući isplate pravnim i fizičkim osobama, kao i u troškove koji se odnose na zaposlenike Grada. Takvu je aplikaciju razvio i Grad Poreč. (1,2)

Institut za javne financije nije se bavio analizom zbog čega su neki projekti participativnog budžetiranja na lokalnoj razini u Hrvatskoj zaživjeli, a drugi ne. Međutim, Bronić ističe neke od faktora koji su bitni za uspjeh participativnog budžetiranja: “Snažna podrška izvršne vlasti (gradonačelnik, načelnik, župan), postojanje civilnog društva koje je spremno i sposobno sudjelovati u debatama o proračunu, dovoljno financijskih sredstava za financiranje odabranih projekata, što veća financijska autonomija lokalne jedinice (županije, grada, općine), financiranje projekta i tehničku podršku pružaju nacionalne ili internacionalne organizacije, visoka razina proračunske transparentnosti”.

“Od nabrojanih faktora mi smo se pobrinuli da se postigne što viša razina proračunske transparentnosti, a na drugima je da se pobrinu za ostale faktore”, zaključuje Bronić.

 

Facebook
Twitter

Uočili ste objavu na društvenim mrežama i želite da provjerimo je li točna? Želite nas upozoriti na netočnu ili manipulativnu izjavu političara? Imate prijedloge, pohvale ili kritike? Pišite nam na [email protected] ili nas kontaktirajte putem Twittera ili Facebooka.