Hrvatska je ponovno doživjela kritike europskih institucija, ovoga puta zbog uvođenja sigurnosne provjere za sve suce. Na prvoj ovogodišnjoj plenarnoj sjednici Venecijanska komisija usvojila je mišljenje o nedavnim izmjenama Zakona o sudovima u kojem Hrvatskoj predlaže ili brisanje odredbe o periodičnoj temeljnoj sigurnosnoj provjeri za sve suce ili njezino preciznije zakonsko definiranje.
Europska komisija za demokraciju putem prava, poznatija kao Venecijanska komisija, savjetodavno je tijelo Vijeća Europe za ustavnopravna pitanja. Pruža pravne savjete državama članicama, a posebno onima koje žele uskladiti svoje zakone i institucije s europskim i međunarodnim standardima u područjima ljudskih prava, demokracije i vladavine prava.
Mišljenje Venecijanske komisije u ovom slučaju zatražio je ministar pravosuđa i uprave Ivan Malenica, a na poticaj povjerenika Europske komisije za pravosuđe Didiera Reyndersa. Dokument Venecijanske komisije, usvojen na sjednici 19. ožujka, trebao bi biti smjernica hrvatskoj Vladi kako ojačati transparentnost rada sudova. Značajan je i za Europsku komisiju u praćenju vladavine prava u nekoj državi članici.
Sporne izmjene Zakona o sudovima, usvojene u veljači u Saboru, predviđaju uvođenje temeljne sigurnosne provjere za sve suce svakih pet godina. I prije je postojala obaveza sigurnosnih provjera sudaca, ali samo za dio njih. Tako je još 2010. godine uvedena periodična sigurnosna provjera za suce koji rade na predmetima korupcije i organiziranog kriminala, a 2015. godine i prije imenovanja sudaca na prvostupanjske sudove i na Vrhovni sud.
Venecijansku komisiju čini ukupno 62 država, od kojih 46 država članica Vijeća Europe i 16 drugih zemalja.
Iako pravne stručnjake Venecijanske komisije imenuju matične države, oni su neovisni u svome radu. Svaka država imenuje jednog člana i zamjenika. Iz Hrvatske je članica Jasna Omejec, bivša predsjednica Ustavnog suda, a njezin zamjenik je Tomo Galli iz Ministarstva vanjskih poslova.
„Nije bilo nužno donositi nove mehanizme provjere sudaca“
Venecijanska komisija je izrazila žaljenje što su izmjene Zakona o sudovima usvojene prije nego što je Komisija dovršila analizu. Ipak, pozdravlja namjeru Vlade da, prema potrebi i ovisno o preporukama, mijenja nove odredbe.
Posebno naglašava značaj neovisnosti pravosuđa kao sastavnog dijela temeljnih demokratskih načela podjele vlasti i vladavine prava, a koje jamči, između ostalog, članak 6. Europske konvencnije o ljudskim pravima i članak 115. Ustava RH.
„Prema međunarodnim mjerilima ‘neovisnost’ znači da je pravosuđe slobodno od vanjskih pritisaka i nije podložno političkom utjecaju ili manipulaciji, posebno od strane izvršne vlasti. Provjera sudaca, posebno kad to provodi izvršna vlast, može predstavljati takav ‘vanjski pritisak’“, upozorava se u pravnoj analizi Komisije. Podsjeća se i na pravo iz članka 8. Konvencije, zaštita privatnog i obiteljskog života, koje može biti ograničeno samo u posebnim okolnostima.
Ustavnopravni stručnjaci Venecijanske komisije smatraju da nije bilo nužno donositi nove mehanizme provjere sudaca uz već postojeće, poput godišnje prijave imovine sudaca koje provjerava Državno sudbeno vijeće, godišnje ocjenjivanje o učinkovitosti sudaca koje provode predsjednici sudova i postojanja disciplinskih postupaka. Napominju i da po dosadašnjim odredbama postoji mogućnost sigurnosnih provjera kod imenovanja sudaca u Vrhovni sud i na najnižim sudovima te onih zaduženih za slučajeve korupcije i organiziranog kriminala, što smatraj dostatnim.
Komisija je izrazila zabrinutost zbog nove mjere sigurnosne provjere svih sudaca svakih pet godina koju bi provodile sigurnosne službe. „Teško da se uvođenje tako dalekosežne mjere može opravdati visokom razinom nepovjerenja građana u pravosuđe zbog korupcije i postojanjem pojedinačnih slučajeva nedoličnog ponašanja sudaca“, smatra Venecijanska komisija. Štoviše, upravo bi zbog uvođenja nove mjere postojala opasnost porasta nepovjerenja građana u pravosuđe i njegovu neovisnost.
Zbog svega, Venecijanska komisija preporuča hrvatskim vlastima da preispitaju uvođenje periodične temeljne sigurnosne provjere svih sudaca i da razviju „alternativnu strategiji za jačanje sudačkog integriteta na temelju drugih postojećih mehanizama“.
Ukoliko, međutim, Vlada ustraje na novoj odredbi, za koju se „čini da je suprotna i Zakonu o sigurnosnoj provjeri“, Venecijanska komisija preporuča da je bolje zakonski regulira.
Prije svega, pristup podacima prikupljenim sigurnosnom provjerom trebaju imati samo suci na koje se sigurnosna provjera odnosi i nadležno disciplinsko tijelo, a ne i predsjednici sudova i Ministarstvo pravosuđa.
Nužno je osigurati brisanje podataka koje prikupi Sigurnosno-obavještajna agencija (SOA) i donošenje odredbe da se oni neće čuvati 70 godina, osim ako je to nužno u interesu nacionalne sigurnosti, posebno u onim slučajevima u kojima specijalno vijeće Vrhovnog suda nije utvrdilo postojanje sigurnosne prepreke za obavljanje sudačke dužnosti.
Potrebno je i bolje zakonski regulirati rad posebnog vijeća Vrhovnog suda koje na temelju nalaza SOA-e donosi ocjenu o postojanju sigurnosnih zapreka. To se posebno odnosi na njegov mandat, ovlasti, jamstvo poštenog postupka, pravila odlučivanja i pitanja kako će član vijeća biti provjeren.
Svakako treba izbaciti ulogu Ministarstva pravosuđa kao posrednika u postupku sigurnosne provjere te zakonom utvrditi kriterije procjene postojanja sigurnosnih prepreka na temelju nalaza SOA-e, upozorava Venecijanska komisija.
Žurilo se s donošenjem novih odredbi
Ove izmjene zakona u Hrvatskoj su donesene u vrlo kratkom vremenu. U samo tri mjeseca prijedlog je prošao Vladu te prvo i drugo čitanje u Saboru. Vlada je predstavila izmjene Zakona na sjednici 4. studenog 2021. godine, prvo čitanje u Saboru je bilo već nakon šest dana, a drugo početkom veljače ove godine. Izmjene su stupile na snagu 1. ožujka.
Vlada je uvođenje temeljne sigurnosne provjere za sve suce pravdala negativnom percepcijom u javnosti o korupciji u pravosuđu. Dodatni vjetar u leđa im je bila afera uhićenja grupe osječkih sudaca sredinom lipnja prošle godine.
Ministar pravosuđa Ivan Malenica isticao je da je uvođenje nove kontrole sudaca „važan alat za uredno obnašanje dužnosti“, da to „nije miješanje izvršne vlasti u ovlasti i rad sudbene vlasti“ te da će se provjere provoditi „sukladno pravilima struke“.
Većina saborskih zastupnika u raspravi se bavila drugim novinama koje donose izmjene Zakona o sudovima, poput rada sudskih vještaka. Amandmane kojima traže brisanje odredbe o sigurnosnoj provjeri svih sudaca podnijeli su samo Zeleno-lijevi blok i zastupnica Centra Dalija Orešković.
Zeleno-lijevi blok upozorio je da je prijedlog nedorečen, da omogućava da se sigurnosnom provjerom kontrolira dio sudbene vlasti te da ostavlja prostor arbitrarnosti i pravnoj nesigurnosti osoba za koje se vrši sigurnosna provjera.
„Ne provjerava se mito i i korupcija sigurnosnim provjerama, nego aktivnom poreznom upravom“, upozorila je Sandra Benčić.
Dalija Orešković u svojem je amandmanu istaknula da periodične provjere sudaca od strane sigurnosno-obavještajnih službi mogu biti „instrumentalizirane u cilju eliminiranja politički nepoželjnih sudaca“ te da je njihovo uvođenje „suprotno člancima 115. i 116. Ustava koji jamče samostalnost i neovisnost sudbene vlasti“.
Iako je većinu izmjena nazvao kamilicom, Peđa Grbin, predsjednik SDP-a, ipak je pohvalio uvođenje periodičnih sigurnosnih provjera za sve suce smatrajući ih „nužnim“. U tome je išao čak i korak dalje od prijedloga vladajućih. Zatražio je da se periodične sigurnosne provjere nad sucima obavljaju ne jednom u pet godina nego „najmanje jednom u pet godina“, jer „samo tako imaju smisla kad sudac ne zna kad će biti provjeravan, a ne da mu se najavljuje unaprijed“.
Izmjene Zakona o sudovima na Ustavnom sudu
I u javnoj raspravi, provedenoj od 30. ruja do 15. listopada 2021. godine, na platformi e-savjetovanja nije bilo puno reakcija na prijedlog uvođenja temeljne sigurnosne provjere za sve suce. Od 217 pristiglih komentara na prijedlog izmjena Zakona o sudovima, samo njih sedam odnosilo se na sigurnosne provjere. I tada se, kao i tijekom kasnije saborske rasprave, velika većina odnosila na odredbe o radu sudskih vještaka.
Među rijetkim primjedbama na novu sigurnosnu provjeru svih sudaca bile su one Zlate Đurđević, profesorice na zagrebačkom Pravnom fakultetu i bivše kandidatkinje za predsjednicu Vrhovnog suda koja je jedina bila protiv novog prijedloga te komentari Centra za demokraciju i pravo Miko Tripalo koji su se založili za jasnije zakonske odredbe. Udruga hrvatskih sudaca u javnom savjetovanju nije se očitovala ni jednom jedinom rečenicom.
Iako je ministar Malenica još lani u svibnju najavljivao da se razmišlja o uvođenju sigurnosnih provjera za sve suce, reakcija sudačke udruge uslijedila je tek ujesen. Načelno nisu protiv sigurnosnih provjera sudaca, ali brine ih je li SOA sposobna da u kratkom vremenu provede provjeru za sve suce, kao i to što nisu jasno definirani kriteriji i sigurnosne zapreke. Usprotivili su se i tome da se izvještaj o sigurnosnoj provjeri dostavlja ministru pravosuđa kao i odredbi da konačnu odluku o postojanju sigurnosne zapreke donosi posebno vijeće Vrhovnog suda, jer bi to trebalo raditi Državno sudbeno vijeće.
Nedavno im je podršku uputila i Europska udruga sudaca (EAJ) upozorivši da periodična sigurnosna provjera svih sudaca u Hrvatskoj „nije u skladu s međunarodnim i europskim standardima“.
Protiv nove odredbe ustali su i suci Vrhovnog suda koji su jednoglasno na sjednici svih sudaca Vrhovnog suda u studenom, nakon prvog čitanja u Saboru, poslali dopis ministru Malenici. Upozorili su ga, među ostalim, da je uvođenje sigurnosne provjere suprotno ustavnim odredbama o neovisnosti sudstva te da je odredba diskriminatorna, jer se takve provjere ne predviđaju za dužnosnike izvršne i zakonodavne vlasti. Zapitali su se je li to „na mala vrata“ uvođenje lustracije sudaca koju zazivaju neki političari.
Unatoč protivljenju struke, Vlada je ustrajala na prijedlogu, a saborska većina je u veljači ove godine izglasala izmjene Zakona o sudovima sa spornim odredbama.
Stoga je Udruga hrvatskih sudaca najavila pokretanje postupka ocjene ustavnosti pred Ustavnim sudom. Sredinom ožujka i Vrhovni sud je odlučio da će pred Ustavnim sudom pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbe o periodičnoj sigurnosnoj provjeri svih sudaca te da će istovremeno predložiti privremenu obustavu radnji koje se poduzimaju temeljem osporene zakonske odredbe.
Malenica u tišini zatražio mišljenje, a onda ga nije pričekao
Zanimljivo je da je ministar Malenica mjesecima u javnosti, pred Vladom i u Saboru branio novo zakonsko rješenje, ali je – nakon prvog čitanja u Saboru – zatražio i mišljenje Venecijanske komisije. O tome nije rekao ni riječ u javnosti. Informaciju o zatraženom mišljenju pronašli smo samo u dokumentu pod nazivom „Izvješće o vladavini prava u Republici Hrvatskoj za potrebe izrade Godišnjeg izvješća Europske komisije o vladavini prava u državama članicama Europske unije“, usvojenom 20. siječnja ove godine na sjednici Vlade.
No, obraćanje Venecijanskoj komisiji nije usporilo namjeru Vlade i HDZ-ove saborske većine da i prije preporuka Komisije izglasaju sporne odredbe. Štoviše, upravo na dan kada su, u sklopu izrade mišljenja, predstavnici Venecijanske komisije bili u Zagrebu, u Saboru je trajala rasprava o izmjenama Zakona o sudovima i to već u drugom čitanju. Članovi Venecijanske komisije tada su se sastali s predstavnicima Ministarstva pravosuđa i uprave, Državnog odvjetništva, Vrhovnog suda, Udrugom hrvatskih sudaca, Državno odvjetničkog vijeća, Državnog sudbenog vijeća te predstavnicima civilnog društva.
Mišljenje Venecijanske komisije trebalo bi sada poslužiti Vladi post festum – ili za ukidanje sporne odredbe ii za njezino jasnije zakonsko definiranje.
Istodobno, njezina ocjena bit će važna i Europskoj komisiji. Naime, Venecijanska komisija je od 2014. godine – uz to što je savjetodavno tijelo Vijeća Europe – postala i savjetodavno tijelo Europske komisije u okviru posebnog mehanizma EU vezanog uz implementaciju članka 7. Ugovora o Europskoj uniji pod nazivom Okvir za vladavinu prava.
Mišljenje Venecijanske komisije važno je i Europskom sudu za ljudska prava koji se u presudama poziva na njezina pravna stajališta. Njezine preporuke sigurno će biti važne i kad Ustavni sud bude odlučivao o spornim zakonskim izmjenama.
Do sada je Venecijanska komisija donijela više mišljenja o propisima u Hrvatskoj, poput mišljenja o izmjenama Ustava, Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, izbornog zakonodavstva i financiranju političkih stranaka. Preporuke je Hrvatska manje ili više uzimala u obzir pri izradi zakonskih rješenja, ovisno o temi. Pravna tumačenja Venecijanske komisije posebno su cijenjena u stručnoj javnosti i nevladinim organizacijama za ljudska prava.
