Ovogodišnji izbor ustavnih sudaca koji upravo traje u Saboru u dvije stvari je poseban – po rekordnom broju prijavljenih kandidata i po broju dana predviđenih za njihovo saslušanje prije glasanja o novim sucima u parlamentu.
Na javni poziv, raspisan još u lipnju, za 10 upražnjenih mjesta javilo se 66 kandidata, od kojih su dvije prijave u međuvremenu povučene a jedna je utvrđena nepravovaljanom, tako da će na kraju saborski zastupnici odlučivati o 63 prijave (1, 2).
Prije osam godina, kada je također birano 10 ustavnih sudaca, na javni poziv je stiglo 49 prijava, tri su prijave ocijenjene nepravovaljane, pa je na razgovor pozvano njih 46.
Ovaj i idući tjedan nadležni saborski Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav obavlja javne razgovore s kandidatima što će trajati ukupno šest dana. Pri prošlom izboru, 2016. godine, intervjui su provedeni za četiri dana.
Nakon intervjua uža lista ide pred Sabor koji će, nakon provedene rasprave, glasati o svakom predloženom kandidatu. Prema članku 122. Ustava, da bi netko bio izabran u Ustavni sud mora dobiti dvije trećine glasova svih zastupnika, dakle 101 glas. Kako nitko u parlamentu nema potrebnu većinu, bit će nužan dogovor između vladajućih i opozicije.
Rok za izbor novih ustavnih sudaca je 7. prosinca kada za desetoro sadašnjih ustavnih sudaca istječe i produženi mandat.
U javnosti se ovih dana pojavila teza da, u slučaju da se HDZ-ova većina neće moći dogovoriti s opozicijom, prije svega sa SDP-om, o svih 10 novih imena, da je dovoljno izabrati samo njih četiri da bi Ustavni sud nastavio funkcionirati (1, 2).
Naime, Ustavni sud ima ukupno 13 sudaca, od kojih trojici nije sada istekao mandat, pa kada bi Sabor izabrao samo četiri nova, Ustavni sud bi sa sedam ustavnih sudaca imao kvorum za donošenje odluka do nekog novog popunjavanja preostalih upražnjenih mjesta.
Prijavite se na F-zin, Faktografov newsletter
Prijavom pristajete na Uvjete korištenja i Politiku privatnosti.
Iako se naoko čini da bi varijanta samo „dva naša“ i „dva vaša“ mogla biti izlaz u slučaju da nema dogovora o svih 10 novih sudaca, takvo rješenje stvorilo bi velike probleme u zaštiti ljudskih prava i pravnoj (ne)sigurnosti građana i u svakodnevnom funkcioniranju Ustavnog suda.
Slično bi bilo i ako Sabor izabere, na primjer, samo pet, sedam ili devet novih ustavnih sudaca. Svaka varijanta popunjavanja Ustavnog suda s manjim brojem od potrebnih 10 novih sudaca za sobom vuče slične probleme.
Inače, za razliku od većine prijašnjih izbora, na intervjuima pred saborskim Odborom za Ustav ovoga puta neće biti i vanjski članovi Odbora – neovisni pravnici, znanstvenici, predstavnici civilnog društva – iz jednostavnog razloga što ih Sabor ni nakon pet mjeseci od konstituiranja još nije imenovao.
Krnji Ustavni sud bio bi manje efikasan
Ako bi doista došlo do situacije u kojoj bi u ovom krugu izbora došlo do imenovanja samo četiri nova ustavna suca to bi prepolovilo efikasnost rada Ustavnog suda, a time i zaštitu prava građana.
Jedna od najbitnijih ovlasti Ustavnog suda je rješavanje ustavnih tužbi kojima se građani pritužuju na postupanje nižih sudova, sporost sudskih postupaka, pravo na pošteno suđenje, na uvjete u zatvorima, traže zaštitu prava na rad, tuže se na nezakonite otkaze, kršenje slobodu govora ili prava na azil…
Prema službenoj statistici (1, 2), ustavne tužbe su najbrojnija vrsta predmeta na Ustavnom sudu. Samo prošle godine podnesene su 5 634 ustavne tužbe. Riješeno ih je, što iz te što iz prijašnjih godina, ukupno 6 018.
Pored toga, Ustavni sud odlučuje i o suglasnosti zakona i drugih propisa s Ustavom i zakonom. Lani je na Ustavni sud stiglo 173 prijedloga za ocjenu ustavnosti, a odlučeno je o njih 375.
Hoće li sedam sudaca odrađivati dupli posao umjesto njih 13, da bi se barem približili tim brojkama, ili će zbog manjeg broja sudaca trpjeti građani? Teško se može očekivati da će efikasnost u zaštiti ustavnih prava građana biti približna tome ako će na tome raditi upola manji broj sudaca.
I sada, kada je Ustavni sud popunjen do zadnjeg mjesta, građani nerijetko godinama čekaju na pravorijek Ustavnog suda kao najviše instance za zaštitu ljudskih prava u Hrvatskoj. U slučaju sudačke potkapacitiranosti teško da će da statistika biti ista, a kamoli bolja.
Tu nije kraj.
Ustavni sud je, prema članku 125. Ustava, nadležan i za nadzor ustavnosti i zakonitosti izbora i državnog referenduma, rješava izborne sporove koji nisu u nadležnosti sudova, a nadzire i ustavnost programa i djelovanja političkih stranaka.
Ustavni suci, među ostalim, rješavaju i sukob nadležnosti između zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti, a odlučuju i o odgovornosti predsjednika države.
Krnji Ustavni sud sa sedam sudaca teško da bi mogao biti podjednako efikasan u svemu navedenom, a i pitanje je načina organiziranja i podjele posla. Sasvim sigurno bi bilo i problema i zastajkivanja u odlučivanju o mnogim od tih predmeta ako će Ustavni sud imati rubni broj sudaca, odnosno ako neće biti popunjen do posljednjeg mjesta.
Viša matematika u slaganju sudačkih vijeća
Oni koji guraju tezu o tome da je dovoljno izglasati četiri umjesto deset sudaca da bi Ustavni sud mogao funkcionirati zaboravljaju i na to da ustavni suci, prema Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu, ne odlučuju samo na plenarnoj sjednici, nego i po sudačkim vijećima.
Najveći broj ustavnih tužbi ni ne dođe pred sve suce na plenarnu sjednicu Ustavnog suda, nego odluku donese jedno od nadležnih sudačkih vijeća u kojima sjedi samo dio sudaca.
Prema Poslovniku Ustavnog suda postoje četiri vrste vijeća, ovisno o vrsti predmeta koje rješavaju: vijeća za rješavanje pretpostavki za odlučivanje o ustavnim tužbama, vijeća za odlučivanje o ustavnim tužbama, vijeća za izborne sporove i vijeća za odlučivanje o žalbama protiv odluka o razrješenju sudačke dužnosti i odluka o stegovnoj odgovornosti sudaca.
Iz objavljenog unutarnjeg ustrojstva Ustavnog suda i posljednje Odluke o imenovanju vijeća Ustavnog suda vidljivo je da danas, pri punom sastavu Ustavnog suda s 13 sudaca, postoje četiri „trijažna vijeća“, svaki s po tri suca; tri vijeća za ustavne tužbe, svako sa po šest članova; dva vijeća za žalbe sudaca s po šest sudaca i četiri vijeća za izborne sporove, svako s tri člana.
Takva organizacija posla u kojoj svi suci ne rade sve znatno ubrzava postupak i doprinosi efikasnosti rada. Nije potrebno biti posebno nadaren matematičar i zaključiti da se takva podjela posla neće moći organizirati s manjim brojem sudaca.
U slučaju da Ustavni sud bude primoran funkcionirati sa sedam sudaca, broj sudačkih vijeća bi se prepolovio, a time sigurno i broj riješenih slučajeva, prije svega manje riješenih ustavnih tužbi.
Koliko manjak makar jednog suca može otežati rad Ustavnog suda pokazuje i odluka o unutarnjem ustrojstvu Ustavnog suda iz 2015. godine kada Ustavni sud nije bio u punom sastavu. Za organizaciju posla u tim uvjetima ipak je bila potrebna viša matematika, a kod graničnog broja sudaca sa samo njih sedam vjerojatno će trebati još i više spretnosti.
Zaboravlja se još jedna stvar. Ako se Ustavni sud svede samo na sedam sudaca sve odluke na plenarnoj sjednici Ustavnog suda morale bi se donositi jednoglasno.
Uzmimo primjer, ako na sjednici specijaliziranog sudačkog vijeća nije jednoglasno donesena odluka o nekoj ustavnoj tužbi, onda se o njoj ponovno raspravlja na glavnoj sjednici Ustavnog suda pred svim sucima gdje se odlučuje većinom glasova svih sudaca što propisuje članak 27. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu.
To nije problem kada Ustavni sud broji svih 13 sudaca. Tada je dovoljno da odluka, rješenje ili izvještaj dobije sedam glasova, neovisno što bi šest sudaca bilo protiv.
Problem nastaje ako Ustavni sud ima manji broj sudaca.
U slučaju da Ustavni sud ima samo sedam sudaca – prema Ustavnom zakonu o Ustvanom sudu te Poslovniku Ustavnog suda – odluka mora biti jednoglasna, jer samo sedam sudaca čini većinu od svih 13 sudaca. Ako se to ne postigne, neriješena ustavna tužba se skida s dnevnog reda plenarne sjednice Ustavnog suda i čeka „bolja vremena“. Možemo samo zamišljati koliko će biti tako skinutih ustavnih tužbi, koje će čekati u ladici dok se ne steknu novi uvjeti za ponovno odlučivanje.
Jednoglasno će se na sjednici morati odlučivati i o prijedlozima za ocjenu ustavnosti zakona i još o nizu stvari koje propisuju članci 10. i 11. Poslovnika Ustavnog suda. Koliko će to zakočiti rad Ustavnog suda i zapravo unazaditi zaštitu ljudskih prava, ne treba posebno objašnjavati.
Pojednostavljeno, ako doista sada ne bude izabrano svih 10 potrebnih sudaca, ustavna prava građana praktički će biti stavljena na čekanje dok se politika ne dogovori o kandidatima koji bi trebali popuniti ispražnjena mjesta. To može trajati mjesecima pa i godinama.
Povijest biranja ustavnih sudaca na kapaljku
U proteklim godinama Ustavni sud je povremeno radio u nepotpunom sastavu, ponekad nekoliko mjeseci, a ponekad i više godina.
U 1990-im godinama, kada je po Ustavu iz 1990. godine, Ustavni sud imao ukupno 11 sudaca, bilo je perioda kada je imao samo njih osam ili devet.
Od kada je promjenom Ustava iz 2000. godine broj ustavnih sudaca podignut na 13 također je bilo primjera da je Ustavni sud funkcionirao samo s njih 10, kao 2007. godine. U to je vrijeme bilo čak lakše imenovati nove suce, jer je bila dovoljna natpolovična većina svih zastupnika, ali je i onda bilo problema s političkim usuglašavanjem oko kandidata.
Nakon još jedne promjene Ustava 2010. godine, kada je uvedena odredba o izboru ustavnih sudaca s dvije trećine potrebnih glasova svih saborskih zastupnika, nastupio je najduži period u kojem Ustavni sud nije bio u punom sastavu. Pet godina, od 2011. do 2016. godine, Ustavni sud je imao jednog ustavnog suca manje.
Navodimo to samo kao podsjetnik što se može dogoditi ako i sada političari krenu birati ustavne suce na kapaljku.
Iako se na prvi pogled može činiti da bi se postepenim popunjavanjem Ustavnog suda moglo doskočiti problemima u političkom dogovaranju vlasti i opozicije, rezultat bi bio nepopunjeni Ustavni sud na duge staze, praktički stalni stranački dogovori oko ustavnih sudaca, što nije dobro ni za neovisno djelovanje Ustavnog suda, a ni – što smo već naveli – za zaštitu ustavnih prava građana.
Tek se izborom 2016. godine, kada se isto glasalo o 10 kandidata, Ustavni sud do kraja popunio i od tada djeluje u punom sastavu.
Mnogi iz stručne javnosti, ali i političari, ovih su dana iskazali zadovoljstvo rekordnim brojem prijavljenih kandidata od kojih je dio njih s respektabilnim profesionalnim biografijama.
To je još jedan razlog zašto ovoga puta ne bi trebalo ići s parcijalnim rješenjima.
Osim toga, teško da bi se sijedeći put za preostala mjesta javilo toliko kandidata i iz akademskih i iz pravosudnih krugova.
Od 63 prihvaćene kandidature, najviše je prijavljenih odvjetnika, gotovo trećina, njih 19. Slijede profesori pravnih fakulteta iz Zagreba, Rijeke i Osijeka s katedri za ustavno, kazneno, radno, građansko procesno i međunarodno pravo, ukupno 14. Među brojnijima su i suci općinskih, županijskih i upravnih sudova, Visokog trgovačkog suda, Visokog kaznenog suda i Vrhovnog suda.
Od 10 ustavnih sudaca kojima sada istječe osmogodišnji mandat, čak šest želi ponovno na Ustavni sud – Branko Brkić, Lovorka Kušan, Miroslav Šumanović, Andrej Abramović, Rajko Mlinarić i Mario Jelušić (kome bi to bio treći mandat).
S kandidatima razgovaraju samo političari, a ne i stručnjaci
Ono što će obilježiti aktualni izbor ustavnih sudaca je i to što na javnim saslušanjima kandidata za nove ustavne suce neće biti vanjskih članova saborskog Odbora za Ustav, Poslovnik i političkih sustav. Pitanja kandidatima postavljat će isključivo političari, ali ne i predstavnici stručne javnosti.
Sabor već punih pet mjeseci od konstituiranja u svibnju nije imenovao vanjske članove ni jednog od 24 saborska odbora pa tako ni Odbora za Ustav pred kojim će se obavljati razgovori s kandidatima za ustavne suce.
Odbor za Ustav treba imati šest vanjskih članova koji se imenuju „iz reda javnih, znanstvenih i stručnih djelatnika“. U prethodnim sazivima Sabora, većinom su to bili profesori ustavnog prava, ali i drugi znanstvenici te predstavnici nevladinih organizacija.
Prema članku 57. Poslovnika Sabora, vanjski članovi saborskih odbora nemaju pravo glasanja, ali mogu sudjelovati u raspravama pa bi imali pravo postavljati pitanja prijavljenim kandidatima za ustavne suce.
Saborski Odbor za izbor, imenovanja i upravne poslove raspisao je javni poziv za vanjske članove 4. rujna, ali do danas, gotovo mjesec dana nakon isteka roka za prijavu, nije objavljeno koliko se kandidata javilo. Nisu objavljeni ni njihovi životopisi, što je Odbor za izbor, imenovanja i upravne poslove dužan učiniti.
O tome kada će Sabor odlučivati o vanjskim članovima saborskih obora možemo samo nagađati.
Neovisno o izboru vanjskih članova, udruge Gong, Centar za mirovne studije, Kuća ljudskih prava i Centar za demokraciju i pravo Miko Tripalo još u veljači ove godine uputile su dopis saborskom Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav u kojem su zatražili aktivnije uključivanje civilnog društva i akademskih institucija u postupak davanja mišljenja o kandidatima za suce Ustavnog suda.
Predložili su, među ostalim, da se predstavnicima zainteresiranih organizacija civilnog društva omogući prisustvovanje razgovorima s kandidatima te postavljanje po jednog pitanja kandidatu ili kandidatkinji, kao i da nakon razgovora iznesu svoje mišljenje o kandidatima.
U priopćenju Gonga poslanom medijima dan uoči početka saslušanja kandidata, nema informacije je li im saborski Odbor za Ustav išta odgovorio. U priopćenju je navedeno i da su Gong i Centar za demokraciju i pravo Miko Tripalo proveli anketu o kvalificiranosti i kompetencijama kandidatkinja i kandidata za suce Ustavnog suda.
Anketu je ispunila 61 osoba, od čega 35 profesora na pravnom fakultetu, a 24 su članovi organizacija civilnog društva. U priopćenju se ne navode njihova imena. Cilj ankete je bio „prikupiti mišljenja koja su ključna za osiguranje transparentnog i uključivog procesa odabira sudaca i sutkinja“.
Među deset kandidatkinja i kandidata koji su dobili najviše prosječne ocijene u toj anketi su: odvjetnica Vesna Alaburić, poznata po zastupanjima na Međunarodnom sudu za ratne zločine na području bivše Jugoslavije u Hagu, ali i angažirana u postupcima vezanim za slobodu govora, dosadašnji ustavni suci Andrej Abramović i Lovorka Kušan koji su se često isticali s izdvojenim mišljenjima u odnosu na većinu na Ustavnom sudu, profesori sa zagrebačkog Pravnog fakulteta – Biljana Kostadinov s Katedre za ustavno pravo, Alan Uzelac s Katedre za građansko procesno pravo, Vedran Đulabić s Katedre za upravnu znanost, Aleksandar Maršavelski s Katedre za kazneno pravo i Frane Staničić s Katedre za upravno pravo, kao i Alen Rajko, sudac Upravnog suda u Rijeci te bivša pravobraniteljica za djecu Ivana Milas Klarić.