Kada smo bili djeca, moja sestra i ja znali smo se zabavljati raznim društvenim igrama. Moja je sestra, međutim, uvijek bila energičnija od mene te je prije svega voljela pobjedu. Zato je katkada poduzimala nekonvencionalne manevre. Kada je igra uključivala bacanje kocke, ona je ne bi bacila na stol. Bacila bi je pod njega, na pod. Da bih utvrdio za koliko mjesta ona ima pravo pomaknuti pijuna, morao sam se baciti za njom pod stol, nadajući se da ću prije nje vidjeti kocku. Ako nisam bio dovoljno brz, ona bi je već namjestila na šesticu i vehementno tvrdila kako se sada zna što se treba dogoditi na stolu, na ploči. Kocka je, u konačnici, bila bačena.
Ova naizgled nebitna crtica nosi pouku bitnu za ono što slijedi. Igra ne traži samo pravila, već i primjenu pravila na način koji omogućava igru. Niti u jednim pravilima koja sam vidio nije pisalo da se kocku mora bacati po stolu. Podrazumijeva se da je treba bacati tako da je svim igračima trenutačno i jednostavno vidljiva i da tako svatko može igrati pod jednakim uvjetima. Ako se igra na podu, nema zapreke da se i kocku baca po podu. Ako, međutim, postoji stol koji je prihvaćen kao prostor za igru, bitno je da se kocku ne miče pod stol, izvan vidokruga svih igrača. Ako se tako ne postupa, igra više nije ista, čak i ako se koriste isti pijuni, ista ploča i ista kocka. Štoviše, svi ti dijelovi igre postaju nebitni. Igra se, naime, već preselila iz svojih okvira, iako se njezina temeljna pravila nisu izmijenila. Čak i ako igrači u žaru borbe pristanu na tu preobrazbu, pitanje je pod kojim se uvjetima mogu vratiti za stol i nastaviti, ako je to uopće više moguće, igru koja je suspendirana. Dok se to ne dogodi, igra ostaje natjecanje u puzanju za kockom koja je bačena.
Proteklih mjeseci, u jeku postupka izbora novih ustavnih sutkinja i sudaca koji je završen na marginama fotofiniša, tek 7. prosinca, hrvatska je javnost suočena s bacanjem kocke pod stol.
Političke opcije vladajuće većine tako su je bacale kada su tumačile rokove za izbor novog sastava Suda kao nebitnu tričariju idealnu za politikantsko čeprkanje.
Stranke oporbe popratile su manevar kada su u osvit isteka roka odlučile zahtijevati razdvajanje glasovanja o novim sutkinjama i sucima od glasovanja o povjerenju predsjedniku Vlade. Izjednačavajući dužnost Hrvatskog sabora da omogući funkcioniranje Ustavnog suda s pitanjem političke odgovornosti, oporba je izvela iznimnu ustavnu uravnilovku. Svako je pitanje o kojem Sabor odlučuje, bez obzira je li ono zadano Ustavom ili ne, jednako podvrgnuto politički oblikovanom dnevnom redu Sabora.
Svi su problemi time postali jednaki, jednako podložni političkoj samovolji i jednako otvoreni stranačkoj tržnici. Usprkos tome što su pojedinci tvrdili kako su time dokazali da vladajućima ne može sve proći te da su protiv „trgovine“ sa suparnicima, svojim su djelovanjem zapravo pokazali nešto sasvim drugo. Pokazali su da su u ime trženja političkim poenima i posluha suprotnog samoj ideji zrelog političkog predstavljanja, u stanju gurnuti hrvatsko predstavničko tijelo, Sabor, preko granica Ustava. Onog trenutka kada je odlučeno da emotivni naboj odnosa između zastupnica i zastupnika može izbrisati težinu ustavne obveze da se izabere ustavne sutkinje i suce, Ustav je ostao prazna ploča na igraćem stolu. Igrači su se bacili pod stol.
Ustavni sud nije ostao izvan ovako izmijenjene igre, bacio se čim je odlučio da će se stanje na ploči zadržati dok se drugi igrači ne odluče vratiti za stol, a bacilo se i troje sudaca koji su izradili odvojeno pisano očitovanje, iako u nešto istančanijoj akrobatskoj figuri. Svi su u konačnici krenuli u igru onkraj onoga što se zbivalo za stolom, i to prvenstveno zaslugom zastupnika i zastupnika u Hrvatskom saboru koji su svojom krajnjom neodgovornošću prema javnom interesu stvorili situaciju koja je mogla proizvesti samo parcijalna i nezadovoljavajuća rješenja. Izborom novih članica i članova Suda takvo je stanje barem naizgled utrnulo, ali srž problema, izigravanje autoriteta Ustava, uglavnom je ostala zasjenjena svojim različitim simptomima. Upravo će taj problem, izgledno je, u budućnosti nanovo zaživjeti u nekom drugom pojavnom obliku i pitanje je hoće li se tada igrači s jednakom lakoćom moći i htjeti vratiti za stol.
Problem i neuspjela potraga za rješenjem: od Venecijanske komisije do Ustavotvorca
Puno je tinte, barem one digitalne, već proliveno nad najnovijim izvješćem Ustavnog suda. Njime je Sud odgovorio na mogućnost da Hrvatski sabor ne izabere zamjene sutkinja i sudaca kojima je mandat istekao. U svojem je izvješću Ustavni sud utvrdio kako će usprkos tom isteku mandata suci nastaviti obnašati svoje dužnosti u minimalno nužnom opsegu dok Sabor ne izabere njihove zamjene. Taj su postupak opravdali nužnošću neprekinutog rada Suda.
Javnost ga je pak dočekala kao napad na Ustav utoliko što taj najviši pravni akt predviđa da, nakon isteka mandata od osam godina, dužnost izabranih sutkinja i sudaca Ustavnog suda može trajati još „najviše iznimno“ šest mjeseci. To je produženje isteklo 7. prosinca, imajući u vidu da je desetero sudaca stupilo na dužnost 7. lipnja 2016. Zato se i postavilo pitanje kako je moguće da suci i sutkinje Ustavnog suda mimo teksta Ustava ponovno sebi produžuju mandat.
Na ovaj se problem pokušalo razviti dva pravna rješenja. Jedno je sadržano u izvješću koje je Ustavni sud usvojio, a drugo je prikazano u pisanom osvrtu na to izvješće, kojega je izradilo troje sudaca, sutkinja Lovorka Kušan te suci Andrej Abramović i Goran Selanec. Oba su rješenja jednim dijelom točna, a drugim potpuno promašena.
U izvješću Ustavnog suda nije problematično pozivanje na Venecijansku komisiju, savjetodavno tijelo uspostavljeno u sklopu jedne međunarodne organizacije, Vijeća Europe. To nije zapreka da njezina mišljenja budu jedan pomoćni alat u tumačenju Ustava.
Nadalje, nije problem niti to što Sud u tumačenju hrvatskog ustava uspoređuje našu situaciju s pravom jedne druge države, Bosne i Hercegovine. Problem je način na koji to čini. Naime, Sud ni na koji način ne objašnjava zašto je na hrvatski slučaj primjenjiv slučaj države koja u svojem ustavu ima osnove prestanka mandata onih izabranih u tamošnji ustavni sud, ali ne postoji odredba kojom se ograničava produženje mandata. Upravo zato što takve odredbe nema, bosanskohercegovački ustavni sud ima ovlast da si u iznimnom slučaju produži mandat. U tom je svjetlu potpuno nevažno treba li za takvu ovlast postojati odredba koja ju omogućuje, na što su se također usmjerili pojedini komentatori. Ako u ustavnom tekstu postoji nešto što takvu mogućnost isključuje ili joj postavlja granice, s time se treba izrijekom razračunati, a izvješće hrvatskog ustavnog suda to ne čini.
Kada je Ustavni sud usporedio bosanskohercegovačko pravilo o prestanku mandata sa sedamdeset godina s odredbom kojom se ograničava produženje mandata u hrvatskom ustavu, pomiješao je kruške i jabuke. Kriterij umirovljenja iz bosanskohercegovačkog slučaja usporediv je s nekom od osnova kraja mandata u hrvatskom slučaju, kao što je ostavka ili jednostavan protek osam godina od izbora. Međutim, on nije usporediv s odredbom kojom se, u slučaju kraja mandata, može produžiti njegovo trajanje za šest mjeseci. To je pravilo koje je nadogradnja prestanka funkcije ustavnog suca, odnosno sutkinje. To je ujedno odredba koje u bosanskohercegovačkom pravu nema pa je upravo zato pozivanje na slučaj te države nedostatno da bi se opravdao nastavak djelovanja hrvatskog ustavnog suda.
Izvješće koje je Sud usvojio ističe i da je privremeni prestanak rada Ustavnog suda zbog neizbora novih sutkinja i sudaca problematično. S time se ne slaže troje sudaca koji opisuju mehanizme zaštite ustavne vladavine koji ostaju funkcionalni i bez Ustavnog suda. Ukoliko se članstvo Suda ne izabere, rezoniraju oni, imamo i dalje pravosudni sustav koji je u stanju zaštititi prava i slobode građana. Ako je nadzor izbora problem, moguće je urediti taj sustav drukčije tako da se više osnaži druge nadzorne mehanizme, posebno ponovno sudove. S obzirom na to da barem jedan dio ovlasti Ustavnog suda u nekom obliku obnašaju i druga tijela, troje sudaca smatra da prestanak rada Ustavnog suda nije toliko problematičan.
Troje sudaca u svojem pisanom očitovanju pogrešno ističe da privremeni zastoj u radu Ustavnog suda nije problematičan. Kao i u izvješću Suda, oni se oslanjaju na pojedinačne ovlasti tog tijela i utvrđuju kako postoje alternativni putevi njihova ostvarenja. Međutim, previđaju da Ustavni sud, iako je samo jedno tijelo države, nije tek dio pravosudne vlasti. Naprotiv, upravo u inzistiranju na tome da je Sud tijelo pravosuđa, iako s ponešto specifičnim ovlastima, čine kardinalnu grešku koju zamjeraju ostalim sutkinjama i sucima. Kao što ovi nisu uvjerljivo obrazložili odstupanje od ustavnog ograničenja produženja mandata, tako niti izdvojena trojka ne obrazlaže kako je Ustavni sud tek jedan specifičan sud usprkos tome što ga sâm Ustav izdvaja iz ostatka pravosuđa i dodjeljuje mu posebno poglavlje.
Ne osvrću se niti na već dobro ustaljena tumačenja teoretičara, posebno dr. sc. Jadranka Crnića, koji Ustavni sud tumače kao „međuvlast“, a ne kao vrh bilo kakvog ustrojstva vlasti.
Ta ustaljena tumačenja imaju svoj smisao. Ustavni je sud ustrojen po modelu nepristranog i neovisnog arbitra u sporovima kao i svaki sud. Međutim, on od sudova odudara zato što odlučuje o pitanjima koja su od naglašenog političkog karaktera. Posebno je to slučaj kod ovlasti ukidanja neustavnih propisa. Ona nije tek kuriozitet koji se privremeno može zanemariti i pustiti sudovima da samo umjesto zakona primjenjuju Ustav. Ona je prilika da se izravno preispituju odluke demokratske većine, da ih se podvrgne argumentiranoj raspravi, i da se time zaštiti Ustav od potpune dominacije te iste većine nad njime. Takva bi dominacija, u konačnici, dokinula nadređenost Ustava, podvrgavajući ga u potpunosti volji onoga tko u danom trenutku ostvaruje političku prevagu.
Upravo je u ostvarenju takve, ne strogo pravne funkcije, Ustavni sud nezamjenjiv i njegov prestanak rada, pa i privremen, jest značajan problem. On je pokazatelj da demokratska većina odbijanjem djelovanja može sebi podrediti korpus ustavnih pravila koja je trebaju kontrolirati. Već je na simboličkoj razini takva poruka zabrinjavajuća.
Ne iznenađuje što troje sudaca nisu u stanju ovo prepoznati. Iako u svojem mišljenju svojim kolegicama i kolegama pa i nekim neidentificiranim pojedincima „koji se smatraju stručnjacima za ustavno pravo“ zamjeraju nepoznavanje što demokracije što (ustavnog) prava, oni sami pokazuju začudno nerazumijevanje i jednog i drugog. Primjerice, na jednom mjestu proglašavaju predsjednika Republike predstavnikom građana, uz Hrvatski sabor. Ne samo da time daju naznačiti kako je puki neposredan izbor dovoljan da bi netko bio demokratskim predstavnikom građanstva, što je samo po sebi u teorijskoj perspektivi sporno, već zanemaruju dio teksta Ustava. Naš najviši pravni akt, naime, definira predsjednika Republike kao predstavnika Republike Hrvatske, a ne građana. Ako već desetero drugih sudaca opravdano zamjeraju to što preskaču dio ustavnog teksta koji je poprilično jasan, zbunjuje zašto taj isti trojac zanemaruje jednako jasnu formulaciju ustavnog teksta.
Zaista, najveći problem pisanog očitovanja na izvješće Ustavnog suda jest što troje sudaca zapravo ponavlja manevar koji zamjera većini. Njihov argument nije samo da nastavak djelovanja Suda nema uporište u Ustavu, već i da je nepotrebna pravna reakcija na suštinski politički problem.
Tražeći osnovu za taj, dalekosežniji zaključak, troje sudaca poziva se na „Ustavotvorca“, kojega u svojem očitovanju cijelo vrijeme tretiraju kao Boga, da bi se do kraja njihovog očitovanja ispostavilo kako se radi o marioneti. Isticanje volje „Ustavotvorca“ kao nadređene vrijednosti i inače može poništiti ideju Ustava kao najvišeg akta. Autor ustavnog teksta u konačnici olako postaje samo kulisa za one koji mu pridaju svoju volju, ustavnopravne trbuhozborce. Tako se to dogodilo i u ovom slučaju. Tumačeći volju Ustavotvorca, troje sudaca utvrđuje kako se na neizbor sutkinja i sudaca Ustavnog suda trebalo reagirati „primjenom demokratskih instrumenata unutar političkog sustava“.
Na čemu temelje ovaj svoj zaključak? Na pravnom tumačenju svakako ne. Njihovo rješenje nije ništa više utemeljeno od onoga o produžetku mandata i jednako odstupa od ustavotvorčevog teksta kojega se trojac navodno bogobojazno pridržavao. Ustavotvorac, naime, nigdje nije naznačio da se u ovakvim situacijama trebamo okrenuti „demokratskim instrumentima“ jednostavno stoga što se nije predvidjelo da će se „demokratske instrumente“, kao što je rasprava u Hrvatskom saboru, koristiti neodgovorno ili, još gore, u zloj volji. U tim se uvjetima stav troje sudaca i mogao temeljiti samo na nagađanjima o tome što bi se dogodilo i da se sutkinje i suce ne izabere.
Temelji se, nadalje, na pogrešnoj pretpostavci tobože čisto političke naravi demokracije naspram čisto pravne naravi djelovanja Ustavnog suda, razlici koja kod njihovih kolega pravnika navodno izaziva anksioznost, a samo se njih troje može osloniti se na njezinu pomoć. Međutim, kada se Sud svede na njegov institucionalni položaj tumača Ustava i ustavnog prava uopće, „rješenje“ troje sudaca predstavlja samo još jedno iskakanje iz uloge ustavnog sudovanja pod igraći stol, u nadi da će se u pravom trenutku naći dovoljno blizu kocke.
Gdje je zapelo? Razlozi neuspjele potrage za rješenjem
Zašto ustavotvorac nije predvidio korištenje demokratske rasprave u svrhu slanja političkih poruka dubiozne težine i manipulacija koje dovode u pitanje primjenu Ustava? Zato što je neizrečena pretpostavka važenja svakog ustava njegov autoritet. Smatra se da će politički akteri prihvaćati Ustav kao strukturu najviših pravila politike i prava te da je neće dovoditi u pitanje. Takvo prihvaćanje ne ovisi o argumentima niti je predviđeno da se argumentima osporava. Ono je jednako volji igrača za stolom koji znaju da kocku neće bacati pod stol. Nije potrebno o tome razgovarati niti objašnjavati zašto bi tome bilo tako. O pravilima se može raspravljati, ali se njihov značaj za kontekst političke igre ne dovodi u pitanje tako da ih se u osnovi otklanja.
Ako je, kao što pretpostavljam, Ustav Republike Hrvatske suočen s gubitkom autoriteta, kvalitete koja prema Hanni Arendt ne ovisi ni o sili niti o argumentaciji, jasno je zašto ni izvješće Ustavnog suda niti pisano izdvojeno očitovanje ne pružaju adekvatna rješenja za slučaj neizbora sutkinja i sudaca Ustavnog suda. Pravna argumentacija, posebno jednog ograničenog tijela kao što je Ustavni sud, ne može nadomjestiti djelovanja drugih aktera kojima se urušava temeljni autoritet Ustava.
To da je autoritet Ustava ugrožen ne treba previše dokazivati. Kao što je napisao Sheldon Wolin, „politička retorika nije puko govorništvo“ jer ograničavaju je „strukture očekivanja koje nalažu što retoričar može napraviti, čak i diktirajući što mora učiniti“.
Podsjetimo se ovdje dvaju isječaka hrvatske političke retorike. S jedne strane imamo predsjednika Vlade RH Andreja Plenkovića, koji je, odgovarajući na upozorenja da ne smije bez Sabora smjenjivati ministre, utvrdio da postoje „političko-pravne realnosti“ na koje se treba usmjeriti. Sveučilišnim nastavnicima ustavnog prava zamjerilo se što, neupućeni u takve realnosti, govore o onome što bi po Ustavu trebalo biti.
S druge je strane slika predsjednika Republike Zorana Milanovića, koji u jeku kontroverze izazvane njegovim uključivanjem u prošle parlamentarne izbore, ignorira ustavna tumačenja koja mu ne idu na ruku. Iznad Ustava stavlja svoja iskustva u pisanju ustavnih promjena 2010. godine.
Obojici je državnika zajedničko to da ih Ustav slabo ili nimalo ne ograničava u ove dvije situacije. Ne pokušavaju čak niti ovlaš pretočiti svoje postupanje u ustavne okvire. Postupaju, umjesto toga, kao da je sasvim svejedno što je Ustav i što u njemu piše.
Naspram ovakvih pojava nisu uvjerljive tvrdnje pojedinih komentatora, kao što je umirovljeni nastavnik teorije prava i države, prof. dr. sc. Ivan Padjen, koji tvrdi kako je pokazatelj izvrsnog stanja države to što su „svi prihvatili“ zabranu koju je Ustavni sud izrekao Zoranu Milanoviću kada je utvrdio da ovaj ne smije odlučivati o sastavu Vlade nakon parlamentarnih izbora. To da su „svi prihvatili“ tumačenje Suda nije razvidno, jer rezultati izbora niti nisu bili takvi da su političke opcije koje je Milanović podržao mogle tražiti mandat za sastav Vlade. Nije stoga jasno je li u ovom slučaju pretegnuo autoritet Ustava ili „političko-pravne realnosti“. Ako autoritet Ustava nije bio odlučan, razlozi za optimizam nisu toliko moćni.
Da je autoritet Ustava ugrožen pokazuje i to što se Ustav već godinama svodi isključivo na tumačenja koja ističe Ustavni sud i, eventualno, „ustavni stručnjaci“. Štoviše, ta tumačenja katkada podupire iscrpljivanje pravnog značaja Ustava, kao što je bio slučaj u odluci Ustavnog suda kojom je predviđeno da predsjednik Vlade smije mimo Sabora smjenjivati ministre. Što se više Ustav vezuje uz usko ustavnopravno tumačenje, gubeći ikakvu patinu značaja za političare izvan toga što Ustavni sud utvrdi da Ustav jest, to će njegova sposobnost da bude djelotvoran dio političkih procesa biti slabija. Po naravi svoje strukture i uloge, Ustavni sud nikada nije bio svemoćno tijelo niti bi to trebao biti. On jest samo dio institucionalne arhitekture.
Ovo ne znači da se može dopustiti njegovo odumiranje. On jest bitan, ali ne zbog pojedinačnih ovlasti, već zato što može razboritim raspolaganjem svojih snaga spriječiti da značenje Ustava u cijelosti određuje onaj tko se u danom trenutku dograbi pretežne političke moći. On, međutim, nije rješenje svih problema i pretjerano apostrofiranje njegove uloge preraslo je, iz nužnosti u prvim desetljećima hrvatske neovisnosti, u patologiju koja omogućava svim drugim akterima da Ustav dosljedno ignoriraju.
Epizodu nedavnog izbora ustavnih sutkinja i sudaca treba se razmatrati upravo u kontekstu postojanog gubitka ne samo autoriteta Ustava, već i rastuće otvorene manipulacije njegovom pravnom težinom. Iako je istina da je izvješće Ustavnog suda loše argumentirano, ta činjenica ne slijedi iz pretpostavljene nesposobnosti autora tog tumačenja ili pak iz želje za nekom vrstom ustavnosudske diktature. Ona je, baš kao i razrađenije očitovanje troje sudaca, nemušti retorički odgovor na problem čiji je uzrok drugdje, u radikalnom gubljenju značaja Ustava. Umjesto da taj proces nastoje suspregnuti, ne mogu se oteti dojmu da neki politički akteri koriste prostor koji njime nastaje kako bi promicali svoje nekvalitetno viđenje politike i stvarali prilike da druge optužuju za udare na ustavni poredak, iako ga oni sami svakodobno podrivaju.
