Ustavni sud i u novom sazivu nastavlja sa starom praksom (ne)odlučivanja o ugovorima koje je Hrvatska sklopila sa Svetom Stolicom.
Neovisno o tome što se sastav Ustavnog suda izmijenio krajem 2024. godine, kada je izabrano 10 od 13 novih sudaca (istina, dio njih u reizboru), većina sadašnjeg sastava Ustavnog suda, pod predsjedanjem Frane Staničića, i dalje odbija ocijeniti jesu li Vatikanski ugovori sukladni s Ustavom.
Kao i desetak puta do sada, i najnovijom odlukom Ustavni sud proglasio se nenadležnim ocjenjivati sadržaje međunarodnih ugovora koje je Hrvatska potpisala, pa tako i ustavnost Vatikanskih ugovora.
Ustavni sud odbacio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 6. Zakona o potvrđivanju Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o dušobrižništvu katoličkih vjernika, pripadnika oružanih snaga i redarstvenih službi Republike Hrvatske. Prijedlog je podnijela građanka Jasminka Smolčić iz Zagreba.
Četvero ustavnih sudaca priložilo je izdvojeno suprotno mišljenje, ne slažući se s većinom. Andrej Abramović, Sanja Bezbradica Jelavić, Lovorka Kušan i Goran Selanec usprotivili su se odbacivanju prijedloga za ocjenu ustavnosti smatrajući da mora postojati ustavnosudska kontrola međunarodnih ugovora, jer bi se u protivnom u hrvatski pravni sustav mogle implementirati neustavne odredbe.
Posebno izdvojeno mišljenje priložio je i ustavni sudac Miroslav Šumanović. On je podržao odluku Ustavnog suda da treba odbiti prijedlog za ocjenu ustavnosti smatrajući da ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari, ali je zauzeo i stav, sličan spomenutim kolegama, da propitivanje ustavnosti međunarodnih ugovora jest u nadležnosti Ustavnog suda unatoč tome što ta ovlast nije izrijekom normirana.
Odluka Ustavnog suda objavljena je u srijedu, a donesena na sjednici još sredinom prosinca prošle godine.
Ugovor o dušobrižništvu katoličkih vjernika, pripadnika oružanih snaga i redarstvenih službi, jedan je od četiri ugovora koje je Hrvatska potpisala sa Svetom Stolicom u drugoj polovici 1990-ih i koje se popularno naziva Vatikanskim ugovorima. Tri ugovora Hrvatska je potpisala 18. prosinca 1996. godine. To su, uz spomenuti Ugovor dušobrižništvu u vojsci i policiji, i Ugovor o suradnji na području odgoja i kulture te Ugovor o pravnim pitanjima. Četvrti dokument, Ugovor o gospodarskim pitanjima, Sveta Stolica i Hrvatska potpisale su 9. listopada 1998. godine.
Što stoji u prijedlogu
U prijedlogu za ocjenu ustavnosti, koji je odbijen, predlagateljica navodi da je članak 6. Zakona o potvrđivanju Ugovora o dušobrižništvu u vojsci i policiji u nesuglasnosti s člankom 41. stavkom 1. Ustava kojim je propisana jednakost svih vjerskih zajednica pred zakonom i njihova odvojenost od države. Suprotno ustavnoj odredbi, osporena odredba predviđa „prethodni dogovor“ zapovjednika i vojnog ordinarija u slučaju potrebe da se protiv člana klera Vojnog ordinarijata poduzmu stegovne mjere vojne naravni te da će u tom slučaju vojni ordinarij obavijestiti vojnu vlast o eventualnim kanonskim kaznenim mjerama koje je poduzeo.
Ista predlagateljica, Jasminka Smolčić, iz sličnih je razloga podnijela prijedlog za ocjenu ustavnosti i 2024. godine, kada je bio prethodni saziv Ustavnog suda na čijem je čelu u to vrijeme bio Miroslav Šeparović. Tada je tražila preispitivanje članka 8. Zakona o potvrđivanju Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima koji propisuje da će u slučaju sudske istrage svećenika zbog počinjenja nekog kaznenog djela predviđenih kaznenim zakonom, sudske vlasti o tome prvo obavijestiti nadležne crkvene vlasti.
I u jednom i u drugom slučaju, predlagateljica spornim smatra, pojednostavljeno rečeno, što se u slučaju stegovnih ili kaznenih mjera protiv nekog svećenika prvo izvještavaju crkvene vlasti čime se „protežira“ kanonsko pravo u odnosu na važeće „svjetovne“ zakone, odnosno crkvena hijerarhija u odnosu na hrvatska pravosudna tijela.
Kako 2024. godine, tako i sada, Ustavni sud je većinom glasova odbacio prijedlog za ocjenu ustavnosti iz identičnih razloga.
U svojoj odluci Ustavni sud se poziva na članke 125. i 134. Ustava u kojima izrijekom ne piše da Ustavni sud može preispitivati ustavnost materijalnog sadržaja međunarodnog ugovora, nego da je ovlašten propitivati samo formalnu ustavnost zakona o potvrđivanju međunarodnog ugovora.
Drugim riječima, Ustavni sud je i dalje na stajalištu da nije nadležan odlučivati o sadržaju međunarodnih ugovora, pa time i o odredbama Vatikanskih ugovora, nego da samo može preispitivati proceduru donošenja zakona kojim se potvrđuje neki međunarodni ugovor.
U svojoj argumentaciji, Ustavni sud posebno ističe drugu rečenicu članka 134. Ustava u kojoj stoji da se odredbe međunarodnih ugovora „mogu mijenjati ili ukidati samo uz uvijete i na način koji su u njima utvrđeni ili suglasno općim pravilima međunarodnog prava“.
U aktualnoj odluci o odbacivanju, Ustavni sud se poziva i na svoju raniju praksu unazad dvadesetak godina.
„Opozicijska kvota“
Teško je bilo očekivati da će Ustavni sud, makar i u novom sastavu, napraviti radikalni iskorak i promijeniti svoj dosadašnji stav te se proglasiti nadležnim za Vatikanske ugovore i donijeti meritornu odluku. Ipak, jedna stvar donekle čudi.
Naime, u javnosti se – posebno onoj političkoj i medijskoj – često čuje mišljenje da je aktualni saziv Ustavnog suda ipak liberalniji od prethodnog saziva, jer je omjer sudaca 7:6, sedam ustavnih sudaca izabranih na prijedlog vladajućeg HDZ-a i šest sudaca izabranih na prijedlog (lijevo-liberalne) opozicije.
Lakmus papir za omjer snaga u Ustavnom sudu prije svega su tzv. svjetonazorska pitanja, a pitanje ustavnosti sadržaja Vatikanskih ugovora to sasvim sigurno u jednom svom dijelu jest.
Međutim, u ovom slučaju Ustavni sud se nije tako jasno podijelio na one koju su došli iz „vladajuće“, odnosno „opozicijske“ kvote kao što je bio slučaj u izbornim sporovima nakon lokalnih izbora prošle godine.
Iz odluke, naravno, nije vidljivo pojedinačno glasanje, ali indirektno se neke stvari mogu zaključiti ili barem naslutiti.
Na sjednici je odlučivalo 12 sudaca i to šest koje je predložila saborska većina i šest koji su ušli na prijedlog opozicije. Za odluku je trebalo glasati najmanje njih sedam, što znači i netko od tzv. liberalnijih sudaca.
Četiri suca i sutkinje bili su protiv i izdvojili su mišljenje – svi su oni iz liberalnijeg spektra. Dvije ustavne sutkinje koje su, također, bile izbor opozicije: Biljana Kostadinov i Maša Marochini Zrinski, koja će u travnju preuzeti mjesto zamjenice predsjednika Ustavnog suda – nisu im se pridružile u izdvojenom mišljenju.
Nezahvalno je nagađati koja je od te dvije ustavne sutkinje digla ruku (ili su možda obje) da Ustavni sud nije nadležan preispitivati međunarodne ugovore, što u ovom slučaju znači i Vatikanske ugovore. Jedino je sigurno da nisu imale potrebu izdvojiti mišljenje, ni kao suprotno većini, a niti kao podupiruće (što je učinio sudac Šumanović) i javno zauzeti načelni stav da bi Ustavni sud trebao preispitivati ustavnost međunarodnih ugovora, pa time i Vatikanske ugovore.
Također je moguće da je neki sudac iz „vladajućeg spektra“ bio protiv odbacivanja prijedloga za ocjenu ustavnosti ili da je, poput Šumanovića, podržao odbacivanje prijedloga, ali je sklon nadležnosti koja se tiče ovlasti Ustavnog suda da preispituje ustavnost međunarodnih ugovora, međutim, ništa od toga nije imao potrebu javno obznaniti.
Struja koja bi preispitivala međunarodne ugovore jača
Unatoč svemu, Ustavni sud je u nečemu evoluirao. Ovo je prvi put da je u odlučivanju o ustavnosti jednog od Vatikanskih ugovora čak pet ustavnih sudaca izašlo javno s izdvojenim mišljenjem i zauzelo stav da nema ustavnih prepreka koje bi priječile Ustavni sud u ocijeni ustavnosti međunarodnih dokumenata koje je Hrvatska prihvatila.
Gledajući unatrag praksu Ustavnog suda, to se kroz godine polako mijenjalo – što je javnosti vidljivo upravo kroz (ne)postojanje izdvojenih mišljenja.
U vremenu kada je na čelu Ustavnog suda bio Petar Klarić, Ustavni sud je 2004. godine odbacio prijedlog za ocjenu ustavnosti sva četiri Vatikanska ugovora i proglasio se nenadležnim bez ijednog izdvojenog mišljenja.
Isto je bilo i kada je predsjednica bila Jasna Omejec. Ustavni sud je 2010. odbacio dva prijedloga sažeta u jednoj odluci Ustavnog suda, također bez izdvojenog mišljenja.
U sazivu nakon toga, stvari se polako mijenjaju. U mandatu predsjednika Ustavnog suda Miroslava Šeparovića, 2017. godine, pojavljuje se prvi puta po jedno izdvojeno mišljenje u tri odluke (1, 2, 3) Ustavnog suda kojima ustavni suci odbacuju prijedloge za ocjenu ustavnosti Vatikanskih ugovora. Sva tri izdvojena mišljenja, koja se protive većini, potpisuje ustavni sudac Andrej Abramović smatrajući da bi morala postojati ustavnosudska kontrola međunarodnih ugovora. Takav je stav suca Abramovića do danas.
S vremenom su se sucu Abramoviću u izdvojenim mišljenjima o Vatikanskim ugovorima pridružili sutkinja Lovorka Kušan te sudac Goran Selanec, što se vidi u odluci Ustavnog suda iz 2024. godine. Tada je izdvojeno mišljenje, po prvi puta, imao i sudac Miroslav Šumanović. Ono je kao i sada bilo podupiruće, dakle podrška većini koja je tadašnji prijedlog za ocjenu ustavnosti odbila, ali je iznio i stav da Ustavni sud ima ovlasti preispitivati ustavnost nekog međunarodnog ugovora.
Bit će zanimljivo pratiti hoće li se i kako mijenjati stavovi ustavnih sudaca u budućnosti, hoće li se još netko novi pridružiti petorki u stavu da bi Ustavni sud trebao sadržajno preispitivati ustavnost sklopljenih međunarodnih ugovora. Bio to jedan od ugovora sa Svetom Stolicom ili neki drugi međunarodni ugovor.
