Ovaj članak izvorno je objavljen kao 20. broj F-zina, Faktografovog newslettera od 30. siječnja 2023.
Kada je sredinom siječnja na Svjetskom ekonomskom forumu u Davosu novinar CNN-a pitao Andreja Plenkovića kako se nosimo s prevelikim brojem turista, premijer mu je odgovorio da mi nemamo tih problema i pozvao ga da posjeti Hrvatsku. Pohvalio se i novom Strategijom održivog turizma, kazao da očekuje nova ulaganja. Ulaskom u šengenski prostor, dodao je, Hrvatska će postati bolji domaćin – nema više gužve na granicama, nema više provjeravanja dokumenata. “Svi se mogu slobodno kretati”, zaključio je. Svi osim izbjeglica i migranata, kojima Hrvatska priređuje znatno hladniji doček.
Ali vratimo se turizmu i ulaganju. Vlada je u posljednjim danima 2022. usvojila Nacrt prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. Izradila ga je Radna skupina Ministarstva mora, prometa i infrastrukture u okviru Nacionalnog plana za oporavak i otpornost. U postupku javnog savjetovanja zabilježeno je 914 komentara.
Među dokumentima na savjetovanju našla se i analiza gospodarskih učinaka. Zaključeno je da prijedlog novog zakona “poboljšava uvjete za ulaganje i funkcioniranje tržišta”. Nekoliko dana prije usvajanja Nacrta prijedloga zakona, pučka pravobraniteljica Tena Šimonović Einwalter upozorila je da ovako formuliran prijedlog zakona “ostavlja dojam da gospodarski interes, u smislu razvoja turizma na pomorskom dobru, ima prednost pred zaštitom pomorskog dobra, odnosno prirode i okoliša”. Znanstveno vijeće za turizam i prostor HAZU-a poručilo je da prijedlog zakona pojam pomorskog dobra određuje “suprotno imanentnom karakteru općeg dobra”. Dan uoči prvog čitanja u Hrvatskom saboru 25. siječnja, klubovi 11 oporbenih stranaka zatražili su povlačenje prijedloga zakona iz procedure, odnosno vraćanje na javno savjetovanje. Prijedlog je, ocijenili su, nedorečen, opasan i protuustavan. Premijer je odbacio te ocjene oporbe i nazvao ih “lažnim tezama”.
“Nema nikakvih ograđivanja plaža, nema nikakvih reduciranja prava građana u smislu korištenja pomorskog dobra kao općeg dobra koje je neotuđivo – uvodi se red, daju se veće ovlasti lokalnoj samoupravi”, ustvrdio je na sjednici Vlade nakon prvog čitanja prijedloga zakona u Saboru. Formulaciju da su kritike zapravo “lažne teze” ponovio je resorni ministar Oleg Butković, kao i državni tajnik Josip Bilaver, ujedno i predsjednik Radne skupine. Bilaver je u HRT-ovoj emisiji Otvoreno građanima savjetovao da se “ne daju navući” na, pogađate, “lažne teze”. Je li riječ o lažnim tezama ili se prijedlogom novog zakona pomorsko dobro stavlja u službu turizma?
Pomorsko dobro je kao opće dobro prvi put definirano u Pomorskom zakoniku iz 1994. godine. Nitko ne može biti vlasnik općeg dobra, za razliku od javnog dobra, koje je u vlasništvu države, županije, grada ili općine. Od 1994. do danas granica pomorskog dobra još nije utvrđena. Više o tome čitajte u našem tekstu “Kaos s pomorskim dobrom” iz kolovoza 2021. godine.
Radna skupina Ministarstva mora, prometa i infrastrukture imenovana je prije nešto više od godine dana. Naknadno je, krajem kolovoza, kao 25. članica imenovana Vladimira Mascarell, inženjerka građevinarstva ispred inicijative Javno Je Dobro. Vijeće Otočnog Sabora – udruge za razvitak hrvatskih otoka, koja je dio spomenute inicijative, ogradilo se od posljednje verzije prijedloga zakona. Tvrde da Radna skupina nije dobila završnu verziju Nacrta prijedloga zakona prije nego je poslan na e-savjetovanje. Osvrnuli su se i na sam postupak e-savjetovanja, odnosno činjenicu nije bilo moguće komentirati pojedinačne članke, već čitava poglavlja. Željan Jurlin iz inicijative ‘Javno je Dobro’ izjavio je da je Radna skupina “zakulisna krpa” te da je nezamislivo da u Radnoj skupini nije bilo predstavnika okolišnog prava.
Bogati starac i more
Na prvom čitanju u Hrvatskom saboru 25. siječnja oporba je ujedinjeno poručila da prijedlog zakona treba povući iz procedure, uskladiti s Ustavom i europskim direktivama te prihvatiti prijedloge građanskih inicijativa i struke. Tvrde da se novim zakonom potiče koncesioniranje obale, da nova kategorizacija plaža stvara preduvjete za ograničavanje pristupa građanima, da je prijedlog zakona nedorečen te da ostavlja prostora za manipulacije.
Najviše reakcija javnosti izazvala je nova kategorizacija plaža. Prema prijedlogu zakona plaže će se dijeliti na prirodne i uređene. Hrvatska ima 1904 plaže, a više od 80% spada u kategoriju prirodnih plaža, pojasnila je za N1 Nina Perko, ravnateljica Uprave za pomorstvo i zamjenica predsjednika Radne skupine za izradu zakona, pozivajući se na projekt Beachex Građevinskog fakulteta. Uređene plaže dalje će se dijeliti na javne plaže, morske plaže ispred hotela, kampa i turističkog naselja te morske plaže za posebne namjene. Međutim, u prijedlogu zakona nije definirano što je “posebna namjena”, samo da je riječ o plaži koja “udovoljava zahtjevima i potrebama posebnih grupa korisnika”. Koje su to “posebne” grupe korisnika, također nije navedeno.
“Uvodimo u zakon činjenicu da nitko više neće moći ograditi plaže, izuzev plaža posebne namjene koje su točno ciljane za određene skupine, na primjer nudističke plaže, plaže za specijalne bolnice i tako dalje, gdje zapravo morate ograditi taj dio jer to je i prirodno da se takve stvari ograde”, pojasnio je naknadno ministar Butković. Ostaje nejasno što znači da je “prirodno” nešto ograditi, kao što je nejasno i zašto su zakonu potrebna usmena pojašnjenja. Ponovio je to i državni tajnik Bilaver prilikom predstavljanja prijedloga zakona pred saborskim odborima. Sve plaže su javne, kazao je, osim plaža posebne uporabe – plaže bolnica u sustavu javnog zdravstva, plaže za pse, nudističke plaže i slično.
Vladimira Mascarell je za N1 izjavila da iza posebne namjene krije palijativna skrb. “Nećete je vidjeti u Zakonu o pomorskom dobru, ali ćete je vidjeti u paralelnim izmjenama Zakona o prostornom uređenju, gdje su 15 puta spomenuli palijativnu skrb. Očigledan je trend da će uz naše more graditi ekskluzivne hotel za bogate starce, reći će da je to palijativna skrb i zatvorit će plaže za te, u biti, hotele. To su plaže i objekti koji će biti potpuno ograđeni i na kojima neće biti moguć pristup javnosti”, tvrdi ona. Zanimljivo je u ovom kontekstu uočiti da novi Zakon o prostornom uređenju propisuje da se objekti za palijativnu skrb mogu graditi bilo gdje u prostoru, čak i izvan građevinskih područja, čak i ako nisu predviđeni prostornim planom.
Ali i sama formulacija “plaža ispred hotela” je problematična. “Ne može plaža služiti ugostiteljskim objektima. Ona može služiti građanima, a ugostiteljski objekti također mogu služiti građanima”, kazala je za N1 arhitektica Dinka Pavelić iz inicijative ‘Javno je Dobro’.
Prema prijedlogu zakona, hoteli, kampovi i turistička naselja neće moći zabraniti pristup plažama, ali će na dijelovima koji se koriste za obavljanje gospodarske djelatnosti moći djelomično ograničiti pristup javnosti. Ovisno o lokaciji, koncesionar će moći koristiti 70% kopnenog i 50% morskog dijela plaže u nenaseljenom području, odnosno 50% kopnenog i 30% morskog dijela unutar naselja.
Novost u prijedlogu zakona je i tzv. jedinstvena funkcionalna cjelina. Plaže u blizini hotela, kampova ili turističkih naselja postaju dio funkcionalne cjeline hotela, kampa ili naselja. Kako u praksi izgleda spajanje plaže koja je opće dobro i hotela koji je privatno vlasništvo, ostaje nejasno. Ali jasno je da se unutar funkcionalnih cjelina mijenjaju koncesijska pravila – koncesije za takve plaže dobivaju se temeljem zahtjeva, a ne javnog poziva.
Prijedlogom novog zakona, naime, mijenja se i sustav koncesija. Koncesijska odobrenja više se neće dijeliti pa se o njima neće odlučivati redoslijedom zaprimanja zahtjeva. Umijesto njih izadavat će se dozvole, preko natječaja, na rok od 4 godine. Koncesija u smislu prijedloga novog zakona postaje nešto što se izdaje na dulje vrijeme: županija će moći izdavati davati koncesije na razdoblje do 20 godina, a Vlada na razdoblje do čak 50 godina.
Koncesionari će po novom moći dati založno pravo na koncesiju, odnosno dobiti zalog na javno dobro. Ivana Marković, gradonačelnica Supetra iz redova SDP-a, ističe da nijedna banka neće dati založno pravo na takvu koncesiju ako iza toga ne stoji neki veliki zalog. “Čini mi se da upravo banke, ako druga osoba ne bude u mogućnosti vraćati sredstava, raspolažu tim pomorskim dobrom ili s nekim dogovoru sa županijom ili vladom, koje daju odobrenja za koncesiju, traže svoja potraživanja, odnosno dogovoraju novog koncesionara, s nekim novim uvjetima”, kaže ona. Spomenimo još i to da će koncesionar imati pravo tužbe za naknadu štete protiv onih koji, po njegovom mišljenju, ometaju pomorsko dobro koje je predmet koncesije.
Kritika je mnogo, ali izvjesno je da Vlada prijedlog zakona neće povući. Ministar Butković kazao je da između dva čitanja ima prostora za bolje formulacije. Državni tajnik Bilaver najavio je da će uvrstiti prihvatljive prijedloge oporbe između dva saborska čitanja. A između dva saborska čitanja, 2. veljače na Markovom trgu, najavljen je i prosvjed inicijative ‘Javno je Dobro’.
Ovaj tekst sufinanciran je sredstvima Fonda za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija.
