Nakon dvadesetak godina od prvih najava, lobiranje bi u Hrvatskoj napokon trebalo biti zakonski regulirano. Vlada je prije desetak dana u redovitu saborsku procedure poslala prijedlog Zakona o lobiranju kojim se želi na transparentan način urediti proces utjecaja raznih interesnih skupina na donošenje javnih politika.
Hrvatsku već godinama tresu razne afere (1, 2) od toga kako se i u čijem interesu donose pojedini zakoni, tko sve sjedi u radnim skupinama ili šapuće zakonska rješenja iz sjene, pa do toga kako i s kime vlasti sklapaju poslove, mijenjaju urbanističke planove ili po kojem kriteriju javni novac ulažu u privatne firme. Mnogo toga u postupku donošenja odluka je skriveno od javnosti.
Dijela tih afera ne bi bilo da je postojalo zakonsko reguliranje lobiranja, propis koji jasno određuje tko, pod kakvim uvjetima i na koji način može pristupiti onima koji donose odluke i kod njih zagovarati interese onih koje zastupaju – neku društvenu grupu ili korporaciju. Istodobno, da je postojao propis o lobiranju, predstavnici izvršne i zakonodavne vlasti morali bi više voditi računa o transparentnosti čitavog postupka i obavezi da o svemu informiraju javnost. Najavljenim Zakonom o lobiranju to se pokušava ispraviti, ali s polovičnim rezultatom.
U planu je uvođenje Registra lobista kojeg bi vodilo Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. U njega će se morati upisati fizičke i pravne osobe ako se žele baviti lobiranjem. Lobisti će jednom godišnje morati podnositi Povjerenstvu izvještaj o svojim aktivnostima, ali i tijekom godine redovito ažurirati podatke. Predviđaju su i sankcije za kršenje zakona.
Iz prijedloga zakona, međutim, nije jasno u kojoj će mjeri podaci iz Registara biti dostupni javnosti. Kritičari upozoravaju i da odredbe predloženog propisa nerazmjerno veće težište stavljaju na propisivanje obaveza za lobiste dok se obaveze lobiranih osoba – državnih i lokalnih dužnosnika i službenika – jedva spominju.
Iako postoje razne međunarodne preporuke (1, 2) o potrebi reguliranja procesa lobiranja, u državama – bilo članicama Vijeća Europe bilo EU-a – nema jedinstvene prakse.
Što se tiče Hrvatske, neposredni povod donošenja Zakona o lobiranju je željno iščekivano pristupanje Hrvatske OECD-u (Organizaciji za gospodarsku suradnju i razvoj).
U Izvještaju o investicijskim politikama OECD-a za Republiku Hrvatsku iz 2019. godine preporučuje se, u okviru antikorupcijskih politika, uređenje lobiranja.
I u izvještajima Europske komisije o vladavini prava za Hrvatsku ističe se potreba uspostave sustava za jačanje etičnosti i integriteta osoba na najvišim izvršim i zakonodavnim funkcijama te onih na lokalnom nivou, pa u tom smislu i reguliranje lobiranja. Tako je u izvještaju za 2022. godinu Hrvatskoj preporučeno da „uvede sveobuhvatno zakonodavstvo u području lobiranja, među ostalim prema osobama na najvišim izvršnim položajima te uspostavi javni registar lobista“.
Slične preporuke Hrvatskoj je uputio i GRECO, ekspertno tijelo Vijeća Europe zaduženo za evaluaciju i monitoring antikorupcijske politike u državama članicama.
(Ne)javan Registar lobista
Prijedlog Zakona o lobiranju na jednak način tretira profesionalne lobiste i one koji to rade bez naknade. U prvoj verziji zakona, koja je bila na platformi e-Savjetovanja ovoga ljeta, većina obaveza odnosila se samo na profesionalne lobiste. Takvo rješenje naišlo je na brojne kritike, prije svega Hrvatskog društva lobista, ali i Ureda pučke pravobraniteljice.
Zakon, ipak, određuje da nije svako zagovaranje nekog partikularnog interesa kod državnih i lokalnih vlasti automatski – lobiranje. Ne smatra se lobiranjem „demokratsko pravo pojedinaca da izrazi svoje mišljenje dužnosnicima ili institucijama, bilo pojedinačno ili grupno putem referenduma, peticija ili građanskih inicijativa“. Lobiranjem se ne smatra, među ostalim, ni prisustvo stručnjaka na sastancima na kojima se pripremaju zakoni, aktivnosti socijalnih partnera (sindikata i poslodavaca), kao ni aktivnosti političkih stranaka.
Osnovna obaveza lobista je upis u Registar lobista što je uvjet da se može baviti lobiranjem u Hrvatskoj, neovisno radi li se o domaćim ili inozemnim lobistima. Za upis u Registar, kojeg vodi Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa, nije potrebno ispuniti posebno zahtjevne uvjete. U Crnoj Gori, na primjer, onaj tko želi lobirati prvo mora pribaviti certifikat o položenom ispitu za obavljanje poslova lobiranja kojeg izdaje tamošnja Agencija za sprječavanje korupcije.
U Hrvatskoj je za upis u Registar dovoljno biti punoljetna poslovno sposobna osoba koja nije pravomoćno osuđena na kaznu zatvora u trajanju duljem od šest mjeseci za kaznena djela protiv službene dužnosti, kaznena djela protiv gospodarstva i za podmićivanje zastupnika te za kaznena djela protiv sigurnosti platnog prometa i poslovanja, odnosno da nije pravomoćno osuđena na kaznu zatvora duljem od šest mjeseci i za ostala kaznena djela koja se gone po službenoj dužnosti.
Nakon lakog upisa u Registar, kreću prilično zahtjevne obaveze lobista. Lobist će morati jednom godišnje podnijeti izvještaj Povjerenstvu o provedenim lobiranjima, najkasnije do 31. siječnja za prethodnu godinu. U izvještaju mora navesti područje i način lobiranja, cilj za koji je lobirao za svakog korisnika lobiranja, naznaku (!) lobirane osobe, naziv tijela i funkciju osobe koju je kontaktirao te informacije i materijale koje je lobist pružio lobiranoj osobi. Nije jasno treba li navesti i ime dužnosnika ili službenika kojeg je lobirao ili samo njegovu funkciju. Hoće li lobist morati navesti ime političara ili će biti dovoljno napisati „saborski zastupnik“ ili „član vlade“ uz eventualno specificiranje iz koje političke stranke.
Na e-Savjetovanju je postavljeno pitanje koji će podaci iz Registra biti javni.
Zakon propisuje da su podaci iz Registra lobista javno dostupni te da će podaci o imenu i prezimenu fizičke osobe, odnosno nazivu i sjedištu pravne osobe, kontaktni podaci, kao i ciljevi, područja djelovanja i interesi, biti javno dostupni. Istovremeno, propisano je da se na obradu i objavu osobnih podataka lobista primjenjuju propisi koji uređuju zaštitu osobnih podataka te da će pojedini osobni podaci biti dostupni samo voditelju Registra.
Nije jasno ni što će sve biti upisano u Registru, koji podaci. Hoće li biti upisani i izvještaji koje podnose lobisti te hoće li ti podaci o izvještajima i izrečenim sankcijama biti dostupni javnosti.
Ministarstvo pravosuđa i uprave, kao predlagač zakona, odgovorilo je samo da će sve to naknadno biti uređeno pravilnikom kojeg će donijeti Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa.
Lobirani dužnosnici gotovo bez kontrole
Za razliku od lobista kojima zakon propisuje brojne obaveze, oni koje se lobira – političari, državni i lokalni službenici, župani, gradonačelnici, načelnici općina – imaju tek poneku obavezu.
Lobirana osoba može stupiti u kontakt s lobistom samo nakon prethodne provjere upisa u Registar lobista. Obavezan je odbiti komuniciranje s lobistom ako procijeni da se lobiranje odnosi na interes koji je suprotan ustavnim načelima ili javnom interesu, odnosno ako je postupanje protupravno. U slučaju kršenja zakona, lobirana osoba dužna je prijaviti lobistu Povjerenstvu za odlučivanje sukoba interesa. I to je uglavnom sve.
Političari i druge osobe na visokim položajima u izvršnoj i zakonodavnoj vlasti i dalje neće trebati nikome podnositi izvještaje s kojim su se lobistima susreli, što je bio predmet lobiranja i s kojim rezultatom. Nema propisane obaveze informiranja ni Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, a ni javnosti.
U e-Savjetovanju je traženo da u zakon uđe odredba obaveze dužnosnika, lobiranih osoba, da evidentiraju sastanke sa svim lobistima. To bi bilo ispunjavanje preporuka GRECO-a i OECD-a o jačanju transparentnosti i integritetu dužnosnika, smatra dio predstavnika lobističkih tvrtki koji su sudjelovali u javnoj raspravi. Zapisnici s tih sastanaka morali bi biti javno dostupni kao što je slučaj sa sastancima dužnosnika Europske komisije ili zastupnika u Europskom parlamentu, jedna je od primjedbi u javnom savjetovanju.
Ministarstvo pravosuđa i uprave odbilo je prijedlog navodeći da je dovoljan Kodeks ponašanja državnih dužnosnika u tijelima izvršne vlasti koji određuje da je dužnosnik dužan prilikom kontakta s trećim osobama paziti da sebe ili druge ne dovede u sukob interesa.
Obavezu objave informacija o sastancima s lobistima, ministarstvo je također glatko odbilo jer se „o važnim sastancima s trećim osobama javnost obavještava na mrežnim stranicama tijela u kojem dužnosnik obnaša dužnost odnosno putem društvenih mreža“. Pitanje je samo tko određuje koji je sastanak važan, a koji nije. Vjerojatno isti taj političar ili visoko rangirani službenik kojeg lobist pokušava pridobiti u ime neke interesne skupine ili korporacije.
Jedna od rijetkih obaveza lobiranih dužnosnika i službenika je tzv. razdoblje hlađenja, odnosno zabrana da u razdoblju od 18 mjeseci od odlaska s dužnosti ne mogu lobirati u odnosu na tijelo zakonodavne ili izvršne vlasti u kojem su radili.
I to je u prvoj varijanti prijedloga bilo blaže – samo godinu dana, ali nakon primjedbe Ureda pučke pravobraniteljice zabrana je produžena za još pola godine. Nije, ipak, prihvaćen prijedlog da nakon odlaska s dužnosti postoji zabrana ikakvog lobiranja, a ne samo na bivšem radnom mjestu. Neki su predlagali da „period hlađenja“ bude čak četiri godine nakon odlaska s dužnosti.
Ono što u prijedlogu Zakona o lobiranju ipak približava lobiste i one koje se lobira su – sankcije. Novčane kazne u slučaju kršenja Zakona o lobiranju kreću se od 200 do 20.000 eura.
Uz to, Povjerenstvo lobistu može izreći i druge mjere – pisano upozorenje, zabranu lobiranja na određeno vrijeme i brisanje iz Registra lobista.
Što se tiče lobiranih osoba, u slučaju da lobiraju u „razdoblju hlađenja“ ili za vrijeme dok su na funkciji, Povjerenstvo je dužno o tome izvijestiti državno odvjetništvo.
Vidačak: Ključni je problem sastav radnih skupina
„Važno je da je tema lobiranja nakon dvadesetak godina došla na dnevni red Sabora i Vlade što bi trebalo ojačati transparentnost postupaka odlučivanja i unaprijediti uvid javnosti u način kako se donose zakoni i tko utječe na njihov sadržaj. No, ovaj prijedlog ne daje jasne odgovore o obavezi objave sastava radnih skupina koje pripremaju zakone“, upozorava Igor Vidačak sa zagrebačkog Fakulteta političkih znanosti čija je uža specijalnost upravo tema lobiranja, prije svega u institucijama EU-a.
Vidačak naglašava da je faza pripreme zakona ključna, a tu, nažalost, imamo rutinsku netransparentnost koju ovaj prijedlog ne rješava. Ako se prijedlog zakona ne poboljša, boji se da će i dalje ostati nepoznato javnosti tko u početnoj fazi pripreme zakonskih propisa zastupa čije interese.
„Ako to nije javno, to će poništiti svrhu Zakona o lobiranju“, kaže Vidačak.
Bit će zanimljivo vidjeti i tko će se od sadašnjih lobista željeti upisati u Registar lobista. Boji se da će broj upisa biti malen i da će najveći lobisti koji su najbliži vlasti i dalje ostati nepoznati javnosti. Problem je i širok popis izuzeća onih koje zakon ne smatra lobistima, kao i moguća potkapacitiranost Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa.
Kao primjer dobre prakse, koju bi i Hrvatska trebala slijediti, Vidačak ističe Registar transparentnosti na nivou institucija EU-a. Riječ je o bazi podataka o skupinama i organizacijama koje nastoje utjecati na zakonodavni postupak i provedbu politika Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije.
Trenutno je u Registru transparentnosti upisano 12 439 subjekata/lobista među kojima su razna odvjetnička društva, akademske ustanove, nevladine organizacije, poduzeća i slično. Za svakog lobista postoje podaci o ovlaštenim osobama, za što se zalažu, sudjelovanje na sastancima i u javnim savjetovanjima, članstvo u radnim skupinama, pa sve do budžeta s kojim raspolažu.
„Na primjeru Registra transparentnosti vidimo da je moguće imati proaktivni pristup koji ide u prilog pravu javnosti da zna tko i kako utječe na donošenje javnih politika“, zaključuje Vidačak.
Nova zapošljavanja u Povjerenstvu
Nakon što Zakon o lobiranju stupi na snagu, u Povjerenstvu za odlučivanje o sukobu interesa osnovat će se posebni odjel.
U planu je zapošljavanje pet novih osoba za što će biti potrebno dodatnih 167 000 eura godišnje.
I troškovi izrade Registra neće biti mali. U prvo vrijeme, do uspostave stalnog Registra, koristit će se postojeća informatička rješenja Povjerenstva za što će se izdvojiti 31 250 eura godišnje. Nakon uspostave stalnog Registra (do kraja 2024. godine) sredstva za njegovo održavanje procijenjena su na 24 000 eura godišnje.
Sama izrada stalnog Registra procijenjena je na oko 133 000 eura.
Predviđeno je i da Ministarstvo pravosuđa u 2024. godini provede četiri edukacije o lobiranju za nositelje izvršne i zakonodavne vlasti u županijama, gradovima i općinama. Edukacija državnih dužnosnika se ne spominje.
Uoči izrade prijedloga Zakona o lobiranju, Ministarstvo pravosuđa je 2016. godine izradilo analizu zakonskih rješenja drugih država. Prema tadašnjim podacima, samo je pet država članica EU-a imalo poseban zakon o lobiranju (Austrija, Litva, Poljska, Irska i Ujedinjena Kraljevina koja je tada bila članica EU). Najveći broj zemalja EU nema nikakav registar lobista, ni javan niti unutar organizacija lobista.
Od zemalja u regiji, Sjeverna Makedonija ima Zakon o lobiranju od 2008. godine, a Crna Gora od početka 2012. godine. U Srbiji je zakon stupio na snagu u kolovozu 2019. godine.
U prvoj verziji prijedloga Zakona o lobiranju, koji je bio na e-Savjetovanju od 16. lipnja do 16. srpnja, stajalo je da zakon stupa na snagu 1. siječnja 2024. Sada, međutim, nema točnog datuma. Kako prijedlog tek treba proći dva čitanja u Saboru, a još nije poznato kada će to biti, vjerojatno će primjena Zakona o lobiranju početi najranije u proljeće iduće godine.
Ovaj članak sufinanciran je sredstvima Fonda za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija.
