Ocjena točnosti

Izborni zakon nije običan zakon, niti se donosi zbog jedne vlade i jednog izbornog procesa

Aktualno izborno zakonodavstvo doneseno je 1999. I tada ga je donijela HDZ-ova većina, ali o promjenama su provedene konzultacije i sa stručnom javnosti i s oporbom.
foto HINA/ Siniša KALAJDŽIJA/ ik

“U zadnje dvije godine oporba je podnijela devet prijedloga izmjena zakona iz područja izborne legislative – tri prijedloga Marije Selak Raspudić, dva Kluba zastupnika SDP-a i četiri Kluba Mosta, a u koliko tih zakonskih prijedloga je sudjelovao HDZ ili su se osnivale radne skupine?”, zapitao se Damir Habijan, saborski zastupnik HDZ-a, naglasivši pritom kako HDZ nije sudjelovao u izradi nijednog tog prijedloga, te da ih oporba sada optužuje da krše demokratsku proceduru. Komentirajući prošlotjedni okrugli stol o izbornom zakonodavstvu kojeg su organizirale oporbene stranke, Habijan je poručio i da svjedoče velikom licemjerju i dvostrukim mjerilima i kriterijima oporbe, koja traži osnivanje široke radne skupine (1, 2).

Početkom veljače Ustavni sud ukinuo je Zakon o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora, koji prestaje važiti 1. listopada ove godine. Zaključio je kako trenutni sustav temeljen na deset izbornih jedinica znatno odstupa od načela jednakog biračkog prava. Do prvog dana listopada tako bi trebalo Zakon o izbornim jedinicama uskladiti s Ustavom (1, 2, 3, 4).

Prijavite se na F-zin, Faktografov newsletter

Prijava

Prijavom pristajete na Uvjete korištenja i Politiku privatnosti.

“Granice se trebaju što više podudarati s upravno-teritorijalnim jedinicama”, kazao je tada Miroslav Šeparović, predsjednik Ustavnog suda, podsjećajući kako je taj sud i ranije utvrdio da je već 2010. postojala pravna mogućnost za ukidanje tog zakona, da je smatrano da za to postoje pretpostavke. Razlog zašto to tada nije učinjeno je u samom predmetu uređenja zakona.

„Predmet uređenja tog zakona ograničen je isključivo na granice izbornih jedinica”, kazao je Šeparović, navodeći kako on ne uređuje broj zastupnika koji se bira iz svake izborne jedinice i druge elemente. Dodao je da se „distribucija mjesta mora nadzirati barem svakih 10 godina izvan izbornog razdoblja“.

“Ustavni sud se nije opredijelio uputiti izvješće Saboru, već je ukinuo sporni zakon. Dva su ključna razloga zbog kojeg smo tako postupili. Prvi je duljina proteka vremena tijekom kojeg Sabor nije ispunio svoju pozitivnu obvezu. Drugi razlog je to da je prisutno dugotrajno povećanje jaza između broja birača u pojedinim izbornim jedinicama koje utječu na težinu glasa“, objasnio je Šeparović. Naveo je i kako su u sva tri ciklusa prisutne velike razlike u broju birača u svim izbornim jedinicama koje nisu u skladu sa zakonskim pragom od plus minus pet posto.

„Moguće je utvrditi stabilan trend povećanja tih razlika kroz izborne cikluse. Ustavni sud je u prosincu 2022. zatražio uvid u trenutno stanje u registru birača, oni potvrđuju opisane trendove. Ukazuju na daljnje urušavanje biračkog prava glasa”, naveo je Šeparović, iznoseći podatak da, primjerice, u sedmoj izbornoj jedinici glas ima preko 30 posto manju težinu nego u četvrtoj. Prema tome, kako je naveo, glas najviše vrijedi u četvrtoj izbornoj jedinici.

Ustavni sud je ocijenio da nisu potrebne daljnje analize jer je člankom 45. Ustava određeno da pravo glasa imaju punoljetni s prebivalištem na području izborne jedinice. Ustavni sud je odlučio da službeni popisi birača moraju pružati uvid u stvarno stanje u izbornim jedinicama, kako god one bile definirane zakonom.

Zakonodavcu ostaje i da se opredijeli za usklađivanje broja mandata, umjesto za mijenjanje granica izbornih jedinica, rekao je Šeparović, dodavši kako će Ustavni sud pažljivo pratiti situaciju i da očekuje odgovornost od zakonodavca.

Ništa se nije mijenjalo od odluke 2010.

Na potrebu izmjene propisa po kojima se provode parlamentarni izbori Ustavni sud upozorio je još 2010. godine, jer su neke izborne jedinice već tada kršile zakonski uvjet da broj birača ne smije odstupati od prosjeka za više od pet posto. I tadašnji i svi kasniji sazivi Sabora ignorirali su to izvješće.

U međuvremenu su provedena i dva popisa stanovništva, a rezultati posljednjeg pokazali su da su se ta odstupanja u međuvremenu povećala do razine koja bi u pitanje mogla dovesti ustavnost idućih izbora pa su na Ustavnom sudu prionuli na pripremu nove odluke.

Nakon odluke Ustavnog suda, HDZ je osnovao vlastitu radnu skupinu koja će Ministarstvu uprave i pravosuđa predložiti model izmjene izbornih jedinica. Deset oporbenih klubova u Saboru u travnju je održalo raspravu na temu prekrajanja izbornih jedinica (1, 2, 3, 4, 5). Na taj je sastanak bio je pozvan i Klub zastupnika HDZ-a, ali se nije odazvao.

„To čak ovdje danas nitko nije ni spomenuo, zašto bismo se mi odazivali oporbi? Nismo mi tu da bismo se njima odazivali“, odgovorio je tada (nakon sjednice užeg i šireg Predsjedništva HDZ-a koja je održana dan prije sastanka u Saboru) na novinarski upit Andrej Plenković, predsjednik Vlade.

Sastanku kojeg su sazvali SDP i Možemo osim HDZ-a nisu se odazvali niti njihovi koalicijski partneri, dok se 10 oporbenih klubova usuglasilo o zajedničkom djelovanju.

„Neprihvatljivo je da premijer govori kako HDZ-ovi zastupnici nisu tu da bi se odazivali na sastanke oporbe. Nije on bio pozvan, nego Klub HDZ-a“, kazala je Sandra Benčić, saborska zastupnica Možemo nakon sastanka oporbenih klubova, uz opasku da nema demokratske zemlje u koji se pozicija ovako odnosi prema oporbi, te da HDZ u 30 godina nije usvojio elementarnu demokratsku kulturu konsenzusa i dijaloga.

HDZ ne želi stručnu radnu skupinu

„Činjenica da je 10 klubova razgovaralo pokazuje da demokratska kultura postoji, ali među drugim strankama, a ne u HDZ-u. Mi smo se, unatoč različitim vizijama, dogovorili o onome što je minimum demokratskih standarda“, kazala je tada Benčić. Deset klubova zastupnika u Hrvatskom saboru predložilo je tada da Vlada do kraja travnja imenuje stručnu radnu skupinu za izradu nacrta prijedloga Zakona o izbornim jedinicama te da najmanje trećina stručnjaka bude imenovana na prijedlog oporbenih klubova. Prema tom prijedlogu, u stručnoj radnoj skupini, kada je riječ o predstavnicima političkih stranaka, sudjelovao bi jednak broj predstavnika stranaka vladajuće koalicije i oporbenih stranaka u Saboru.

Stručna radna skupina koja bi radila na izmjenama izbornog zakonodavstva za HDZ je neprihvatljiva. Oni pripremaju svoj model prekrajanja izbornih jedinica, a prema najavama, on bi uskoro trebao biti pušten u postupak javnog savjetovanja (1, 2, 3, 4).

U međuvremenu, ujedinjena oporba prošli tjedan je organizirala okrugli stol na kojem su sudjelovali ustavni stručnjaci i politolozi. S njega je poslano upozorenje da je HDZ-ov postupak izrade novog Zakona o izbornim jedinicama netransparentan te je ponovljeno kako je potrebno osnovati široku radnu skupinu koja bi uključivala stručnjake i stranke vladajućih i opozicije. HDZ-ov Habijan komentirao je taj okrugli stol na kojem nije bilo predstavnika njegove stranke.

Plenković tri godine ima isti izgovor za izbjegavanje razgovora s oporbom

U srpnju 2020. godine, nakon parlamentarnih izbora, Andrej Plenković, predsjednik Vlade naumio se sastati s predstavnicima oporbe kako bi raspravili sva, u tom trenutku, bitna pitanja za državu. No, oporbeni čelnici redom su odbili odazvati se tom sastanku. Predsjednik Vlade im to nije zaboravio te svaku priliku koristi kako bi podsjetio na oporbenu odbijenicu od prije tri godine. U više je navrata ponavljao kako novog sastanka neće biti. No, zaboravio je zbog čega se oporba nije odazvala pozivu iz vlade u srpnju 2020. godine. Razlog je bio što su čelnici stranaka telefonski pozivani „jedan po jedan“. Umjesto pojedinačnih sastanaka, primjerenijim su smatrali poziv na zajednički sastanak (1, 2).

I danas, kada bi se trebalo raspravljati o izbornom zakonodavstvu, Plenković, kako navodi, „plačljivu oporbu“ podsjeća na srpanj 2020. godine i poručuje kako će u raspravi o izbornom zakonodavstvu moći sudjelovati „na tradicionalan, metodološki i uobičajen način“, kao i kod svih drugih zakona.

Oporbu je Plenković proteklih godina nerijetko prozivao, pitajući ih što oni rade, kakve zakonske prijedloge oni predlažu, odnosno što su oni učinili kako bi zaštitili građane i gospodarstvo tijekom krize uzrokovane pandemijom koronavirusa, što su učinili kako bi se položaj građana i gospodarstva poboljšao. Sama po sebi oporba ne može puno napraviti jer što god predlože vladajuća većina neće prihvatiti. I to se nebrojeno puta ponovilo, primjerice kada je vladajuća većina odbila prijedlog Anke Mrak Taritaš kojim se povećavaju prava roditelja njegovatelja da bi ubrzo Vlada izašla sa svojim rješenjem tog problema. Najnoviji je primjer je Vladino odbijanje Prijedloga zakona o izmjeni Zakona o kreditnim institucijama kojeg su predložili Klub zastupnika SDP-a i Klub zastupnika zeleno-lijevog bloka s obrazloženjem da će Vlada uskoro izići sa svojim cjelovitim rješenjem u Hrvatskome saboru.

„To je stara praksa HDZ-a. Još od kada su osvojili vlast praktički ne razgovaraju s oporbom nego HDZ demonstrira silu u Saboru, silu većine. I tu nikad nije bilo nekih velikih konzultacija osim, valjda, oko izbora sudaca Vrhovnog suda gdje moraju postići dvotrećinsku većinu“, komentira Ivan Rimac, profesor na zagrebačkom Pravnom fakultetu.

Međutim, na početku citirane Habijanove izjave ne stoje jer izborni zakon po težini i karakteru nije jednak drugim zakonskim prijedlozima.

Izborni zakon je materija koja ne bi smjela ovisiti o volji većine.

„Da budem vrlo konkretan, ovdje se ne radi o volji većine, već se radi o volji građana. To je organski zakon koji određuje kako se vrši reprezentativnost građana u predstavničkim tijelima. Tu ni HDZ, niti bilo koja druga stranka, ne može uzurpirati odlučivanje o tome kako će izgledati neki zakon“, navodi Rimac u razgovoru za Faktograf. Ističe pritom kako oporba može dati određena zakonska rješenja i biti svjesna da ona neće biti prihvaćena zato što nemaju većinu.

„Ali, unutar ovog zakona je doista osnovno pitanje u kojem smislu je reprezentativna demokracija u stvari valjan model upravljanja – ukoliko se ovako izigravaju određenja reprezentativnosti građana“, navodi Rimac.

Demokratski višestranački sustav predviđa da i predstavnici oporbe sudjeluju u ključnim fazama kreiranja zakona

Aktualno izborno zakonodavstvo doneseno je još 1999. godine. Iako ga je i tada donijela HDZ-ova većina, o promjenama su provedene konzultacije, kako sa stručnom javnosti, tako i s predstavnicima oporbe. Na to je tijekom prošlotjednog okruglog stola o izbornom zakonodavstvu podsjetio i politolog Berto Šalaj, navodeći kako je tada saborski Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav imenovao stručno povjerenstvo od ustavnih pravnika i politologa, od koji su neki bili bliski vladajućoj stranci, a neki opoziciji.

„Oni su tada izradili stručni prijedlog o kojem je provedena politička i javna rasprava, a nakon toga je usvojen u Hrvatskom saboru“, kazao je Šalaj, dodajući kako se sada od tog modela odustalo.

Pitanje izbornog sustava, kako je istaknuo Đorđe Gardašević s Katedre za ustavno pravo zagrebačkog Pravnog fakulteta, nije pitanje običnog zakonodavstva, već je to pitanje koje se odnosi na jednu od ključnih odrednica političkog i pravnog sustava svake zemlje.

„Nisu svi u ovom društvu glasali za vladajuću koaliciju, nisu svi u ovom društvu glasali za HDZ. Ima ljudi koji su glasali za opoziciju, oporbu, i ti ljudi imaju pravo biti zastupljeni kada se donose temeljne ustavne odluke“, istaknuo je Gardašević.  On pritom podsjeća da trećina građana podupire HDZ, što je respektabilno. No, s druge strane „može se reći da dvije trećine građana ne podržava tu stranku“ te je pitanje što s tim građanima.

Podsjećajući kako je zakon donesen 1999. godine, navodi kako logika podrazumijeva da kod takvih zakonskih rješenja treba uključiti širu publiku. Izborno zakonodavstvo, naime, donosi se za više izbornih ciklusa, više vlada, više saborskih saziva.

„To nije stvar jedne vlade, jednog saziva Sabora. Ako napravimo dobar zakon onda ćemo ga imati za 30 ili 200 godina, ali na ovaj način imamo određeni problem“, naglašava Gardašević, ističući kako je Ustavni sud u svojoj odluci naglasio da se u pitanjima izbornog zakonodavstva, kao i drugim temeljnim pitanjima, polazi od temeljnih vrednota ustavnog poretka.

„Među temeljne vrednote ulazi demokratski višestranački sustav. Što je on ako ne sudjelovanje oporbe, legitimnog predstavnika onih građana koji nisu glasali za vladajuću koaliciju, koja god to bila… Što je demokratski višestranački sustav ako ne mogućnost da predstavnici oporbe sudjeluju u svim ključnim fazama kreiranja zakona“, jasan je Gardašević koji se pita „koji je razlog da se spriječi da stručnjaci koji se time bave, ili bilo tko tko je kompetentan, kaže nešto i u ovoj fazi kreiranja zakona“.

Da su svi svjesni kako nijedan izborni sustav kao takav nije neutralan, poručila je Sanja Barić s Katedre za ustavno pravo riječkog Pravnog fakulteta.

„On može biti više ili manje do neke mjere prihvaćen od svih, ali nije neutralan. Upravo zato postoji obaveza onih koji mogu to izglasati kako god žele prema trenutačnom ustavnom aranžmanu, osim pridržavajući se nekakvih ustavnih temeljnih načela, da u to doista uključi što širu političku javnost i opću javnost“, navodi Barić, ističući kako će izgled izbornog sustava u bitnom obilježiti “izgled naše vlasti i naše države sutra“.

Toliko je očito da se i studenti prve godine prava čude

I Barić ističe kako nije dobro što nema službene radne skupine za izradu zakona o izbornim jedinicama, na razini države, već postoji samo radna skupina vladajuće većine na tu temu.

Prepričala je razgovor sa svojim studentima na temu izbornog zakonodavstva. Kako navodi, studenti su se čudili (te pitali u kakvoj državi žive) tome da bi se zakon trebao usvojiti do 1. listopada 2023. godine, a radna skupina na razini države još ne postoji. Pritom se od 2010. godine zna da se treba raditi na izmjeni izbornog zakonodavstva.

„(…)Ono što je poanta ove moje priče jeste da je to nešto toliko očito da studenti prava vide i osjećaju i znaju da je jasno samo po sebi da cijeli ovaj postupak ozbiljno narušava povjerenje u poštenje, dobre namjere, općenito osjećaj pripadnosti demokratskoj višestranačkoj zajednici i dodatno narušava povjerenje u institucije“, kazala je Barić, napominjući kako je ustavno pravo predmet na prvoj godini prava riječkog fakulteta.

Profesor Rimac podsjeća kako je i sada važeći zakon, praktično, donesen nasilnom većinom HDZ-a te ima mnogo manjkavosti. On se održao jer nije bilo konsenzusa u Saboru da se promijeni na vrijeme. I sada, ističe, ima različitih razmišljanja pojedinih stranaka što bi bilo povoljnije, „a da se pritom ne pitaju ni stručnjaci, niti se javno raspravlja o tome koji bi zakon bio najrazumljiviji građanima i u kojem bi zakonu oni mogli naći adekvatnu odgovornost zastupnika koji su izabrani za onu funkciju koju bi trebali obavljati u korist i u ime građana“.

„Sada je praktično Ustavni sud, na osnovu podataka iz popisa stanovništva, zaključio da ove izborne jedinice nisu adekvatne za jednaku reprezentativnost svih glasova. Međutim, niti imamo adekvatan popis birača, niti imamo adekvatan model biranja zastupnika“, ističe Rimac, navodeći kako je već sada „cajtnot“ za promjene.

„Ili ga tako žele predstaviti u HDZ-u – u stilu, eto nemamo vremena mijenjati izborni zakon pa ćemo promijeniti samo izborne jedinice. Međutim, u ovom kontekstu kako je on postavljen praktički niti jedinice lokalne samouprave nisu zastupljene u cijelosti u pojedinim izbornim jedinicama“, navodi Rimac, naglašavajući da model koji predlaže HDZ dugoročno ponovo vodi u disproporciju glasova.

„Opet nećemo imati 10 godina, do idućeg popisa, podatke kojima bi provjerili jesu li formirane izborne jedinice ostale reprezentativne nakon tri, pet ili sedam godina jer nemamo nikakvu statistiku koja prati takvu konfiguraciju rasporeda stanovništva, osim popisa stanovništva svakih 10 godina“, objašnjava Rimac navodeći kako izmjene izbornog zakonodavstva neće preživjeti idući popis stanovništva.

„Činjenica je da demokracije mjerimo i po tome koliko su one stabilne u uvjetima i načinima obnašanja predstavničke funkcije. Imali smo već nekoliko rekonfiguriranja ili Sabora ili izbornih zakona, tako da se u tom segmentu ne možemo baš pohvaliti kao stabilna demokracija“, ističe Rimac, dodajući kako je cilj napraviti izborni zakon koji je funkcionalan, koji reprezentira građane na adekvatan način i koji nema potrebu da se mijenja svako malo. Time se, zaključuje, remeti modele funkcioniranja političkih stranaka, remeti razmišljanje građana oko toga kako su predstavljeni u tijelima vlasti u koje se biraju predstavnici građana, odnosno nositelji javnih dužnosti.

Facebook
Twitter

Uočili ste objavu na društvenim mrežama i želite da provjerimo je li točna? Želite nas upozoriti na netočnu ili manipulativnu izjavu političara? Imate prijedloge, pohvale ili kritike? Pišite nam na [email protected] ili nas kontaktirajte putem Twittera ili Facebooka.