Pred Sudom EU u Luxembourgu u utorak je održana rasprava o tome je li u skladu s pravom EU hrvatsko zakonsko rješenje po kojem isključivo glavni državni odvjetnik, bez naknadne sudske kontrole, može odlučivati da neki predmet oduzme Uredu europskog javnog tužitelju (EPPO) i dodijeli ga nacionalnom tužiteljstvu.
Sukob nadležnosti između glavnog državnog odvjetnika i EPPO-a našao se pred Sudom u Luxembourgu na zahtjev hrvatskog Ustavnog suda koji je u srpnju prošle godine zatražio da to tijelo ocijeni je li domaći Zakon o provedbi Uredbe o EPPO-u u skladu s pravom EU, odnosno s Uredbom Vijeća EU 217/1939 od 12. listopada 2017. o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja (Uredba o EPPO-u).
Ustavni sud obratio se Sudu EU u sklopu postupka ocjene ustavnosti kojeg je pred Ustavnim sudom pokrenula petina saborskih zastupnika o čemu je tada pisao Faktograf.
Trideset i tri zastupnika Možemo! i SDP-a podnijeli su Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu ustavnosti članka 8. Zakona o provedbi Uredbe o EPPO-u koji propisuje da u slučaju sukoba nadležnosti između državnog odvjetništva i EPPO-a odlučuje glavni državni odvjetnik.
Sud u Luxemburgu odlučivat će može li Ivan Turudić sam arbitrirati u sukobu nadležnosti s EPPO-om
Opozicijski zastupnici obratili su se Ustavnom sudu nakon što je u studenom 2024. godine glavni državni odvjetnik Ivan Turudić odlučio da istragu zbog sumnji u korupciju bivšeg ministra zdravstva Vilija Beroša, koju je vodio EPPO, preuzme USKOK.
Ustavni sud odlučio je zastati u postupku ocjene ustavnosti do odluke Suda EU. Ustavni sud je zatražio od Suda u Luxembourgu tumačenje članka 6. stavka 1., članka 25. stavka 6. i članka 42. stavka 2. točke c. Uredbe o EPPO-u te članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Navedene odredbe govore o neovisnosti EPPO-a i o tome da u slučaju neslaganja između EPPO-a i nacionalnih tijela kaznenog progona o tome odlučuje nacionalno tijelo nadležno za odlučivanje o dodjeli nadležnosti u vezi s kaznenim progonom na nacionalnoj razini te da o tome koje će to tijelo biti odlučuju države članice. Odredbe propisuju i da je Sud EU nadležan za tumačenje pitanja sukoba nadležnosti između nacionalnog tužitelja i europskog javnog tužitelja.
Odluka Suda EU bit će važna i za druge države članice
Sudska rasprava u Luxembourgu u predmetu C-506/25, Raukar-Gamulin i drugi bila je pred Velikim vijećem Suda kojeg čini čak 15 sudaca. Trajala je punih tri sata.
Sud EU ima 27 sudaca, jednog iz svake države članice EU-a. Sud najčešće odlučuje u vijećima od tri ili pet sudaca. Veliko Vijeće od 15 sudaca, kako je objašnjeno na stranicama Suda, „koristi se u slučajevima koji su osobito složeni ili važni za razvoj prava EU ili na zahtjev države članice odnosno institucije EU-a“.
Odluka Suda u hrvatskom slučaju bit će važna i za ostale članice EU-a, jer otprilike polovina njih ima rješenje poput hrvatskog, a druga polovina predviđa sudski nadzor pri odlučivanju o sukobu nadležnosti između nacionalnog tužiteljstva i EPPO-a.
Velikim vijećem predsjedao je predsjednik Suda Koen Lenaerts (Belgija) koji je na toj funkciji od 2015. godine. Ima najduži staž na Sudu, još od 2003. godine. Član Velikog vijeća u hrvatskom predmetu je, po funkciji, i potpredsjednik Suda Thomas von Danwitz (Njemačka). Sutkinja izvjestiteljica je Ineta Ziemele (Latvija). Među sucima su i Siniša Rodin (Hrvatska) te Marko Bošnjak (Slovenija) donedavni predsjednik Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu.
O važnosti hrvatskog predmeta govori i to da je u postupak uključen i nezavisni odvjetnik koji će izraditi posebno mišljenje, što nije slučaj u svim predmetima na Sudu EU. On ne odlučuje o predmetu, ali njegovo mišljenje može biti važno pri odlučivanju Velikog vijeća. Nezavisni odvjetnik je Rimvydas Norkus (Litva).
Odvjetnici Možemo! i SDP-a: Ne postoji sudska kontrola
Sandra Marković, odvjetnica saborskih zastupnika Možemo! i SDP-a koji su pokrenuli postupak pred Ustavnim sudom, upozorila je u raspravi pred Sudom u Luxembourgu da protiv odluke glavnog državnog odvjetnika o nadležnosti ne postoji pravni lijek koji otvara put prema Sudu EU te da se tako oduzima djelotvorni učinak Uredbe o EPPO-u. Prema njezinom tumačenju, ni u Zakonu o provedbi Uredbe o EPPO-u niti u Zakonu o kaznenom postupku ne postoji pravni put kojim bi EPPO dokazivao svoju nadležnost.
I njezin kolega, odvjetnik Dino Gliha, smatra da iz Uredbe o EPPO-u proizlazi sudska nadležnost, a da toga nema u domaćim propisima. Podržao je stavove EPPO-a i Europske komisije da tijelo koje odlučuje o nadležnosti mora imati svojstvo suda, prema članku 42. Uredbe o EPPO-u kao i u smislu članka 267. Ugovora.
„Mora se moći obratiti sudu, a ako o nadležnosti ipak odlučuje tijelo koje nije sud ta odluka mora biti podložna sudskom preispitivanju, koje mora biti dostupno i EPPO-u“, rekao je Gliha i naglasio da članak 8. Zakona o provedbi Uredbe o EPPO-u to ne ispunjava.
EPPO i Europska komisija na istoj strani
Jana Bambič, predstavnica EPPO-a, upozorila je da i dalje postoje različita tumačenja članka 42. st.2. točke c. Uredbe o EPPO-u o tome koje su obaveze države, ali da ga gotovo polovina država ispravno implementira. Naime, u nekim državama odluke o nadležnosti donose sudovi (Austrija, Slovačka) ili najviše tužiteljstvo koje je odvojeno od nižih tužiteljstava (Njemačka), a u nekim slučajevima su te odluke upravne prirode.
Naglasila je da u hrvatskom slučaju (predmet Beroš, op.a.) EPPO ni na koji način nije mogao iznijeti svoje argumente kojima bi utvrdio svoju nadležnost.
„Kako bi raspodjela nadležnosti bila djelotvorna, EPPO mora moći što prije iznijeti svoje argumente u slučaju sukoba nadležnosti. Stoga je važno osigurati sudsko preispitivanje već u predistražnoj i istražnoj fazi“, ustvrdila je predstavnica EPPO-a. Važna je i nadležnost Suda EU na isti način kako se primjenjuje u postupcima europskog uhidbenog naloga.
EPPO zbog toga predlaže Sudu EU da članak 42. st.2 t.c. Uredbe o EPPO-u tumači na način da, u slučajevima kada su države odredile nacionalno pravosudno tijelo koje se ne smatra sudom ili tribunalom, države moraju predvidjeti jasna postupovna pravila za vođenje postupaka o sukobu nadležnosti te da osiguraju sudski nadzor prije nego što odluka o sukobu nadležnosti postane pravomoćna kako bi se osigurala nadležnost Suda EU na temelju članka 267. Ugovora.
I Mislav Matajia, predstavnik Europske komisije, naglasio je da o sukobu nadležnosti mora odlučivati Sud EU na temelju članka 267. Ugovora, i to putem posebnog pravnog lijeka pred domaćim sudom, a onda će taj sud moći uputiti zahtjev za prethodnu odluku Sudu EU. Naveo je da takvo mišljenje zastupa i nezavisni odvjetnik u predmetu C-407/25 – Tresten.
Naglasio je da EPPO mora imati pravo na saslušanje od strane neovisnog tijela, a da saslušanje pred državnim odvjetništvom to nije.
„Odnos EPPO-a i tužiteljstva nije interni odnos i pitanje puke organizacije. EPPO nije dio DORH-a. EPPO je samostalno, autonomno i europsko tijelo“, poručio je Matajia.
Bez sudskog nadzora pravo EPPO-a da iznese svoje argumente nije ničim zajamčeno. Upozorio je da odluka o nadležnosti može proizvesti obavezujuće pravne učinke i na okrivljenika.
Ipak, ostavio je mogućnost da nacionalni tužitelj može sudjelovati u postupku ocjene sukoba nadležnosti, „ali samo kao oblik prethodnog administrativnog nadzora, pod uvjetom da postoji neposredni sudski nadzor“.
Vlada: Postoji sudski nadzor po službenoj dužnosti
Stranu Vlade zastupali su predstavnici DORH-a i dva ministarstva – vanjskih poslova i pravosuđa.
Zanimljivo je da su ispred DORH-a govorili Vanja Marušić, bivša ravnateljica USKOK-a, a sada zamjenica glavnog državnog odvjetnika (Kazneni odjel) i Dražen Jelenić, bivši glavni državni odvjetnik, sada također zamjenik glavnog državnog odvjetnika (Odsjek za međunarodnu pravnu pomoć i suradnju).
Vanja Marušić rekla je da se mehanizam suradnje s EPPO-om primjenjuje pet i pol godina u Hrvatskoj, a da je samo u jednom predmetu došlo do sukoba nadležnosti (opet slučaj Beroš, op.a.), jer da je u tom slučaju izostalo izvještavanje i savjetovanje s nadležnim nacionalnim tijelom.
Ustvrdila je da EPPO ipak ima mogućnost iznijeti svoje argumente i da za to postoji sud u konkretnim kaznenim postupcima. Objasnila je da sud prije početka nekog postupka po službenoj dužnosti utvrđuje je li tužitelj ovlašten za vođenje postupka, a to može osporavati i okrivljenik u bilo kojoj fazi postupka.
„Sud nije vezan prethodnom odlukom državnog odvjetništva pa tako ni glavnog državnog odvjetništva o sukobu nadležnosti EPPO-a i nacionalnog tijela. U slučaju dvojbe, taj se sud onda može obratiti Sudu EU“, tumačila je Marušić.
Dražen Jelenić iznio je i tumačenje prema kojem članak 42. st. 2 t. c. Uredbe o EPPO-u ne propisuje obavezu uspostave suda, odnosno davanje pravnog sredstva za rješavanje sukoba nadležnosti. To je moguće samo u preispitivanju postupovnih akata i aktivnosti EPPO-a i to samo kada se pojedinci, kojih se oni dotiču, pozivaju na njihovu nezakonitost.
I Gordana Vidović Mesarek, zastupnica Vlade pred Sudom EU i ovlaštena za obavljanje poslove ravnatelja Uprave za europsko i međunarodno pravo u Ministarstvu vanjskih poslova, ustvrdila je da europski zakonodavac nije uspostavio obavezu država članica da odluku nacionalnog tijela podvrgnu pravnom lijeku.
„Da je zakonodavac to želio, onda bi to jasno i naveo bez ikakvih dvojbi“, rekla je Vidović Mesarek.
Ustvrdila je, suprotno mišljenju Europske komisije, da odluka o nadležnosti ne mijenja pravni položaj okrivljenika, jer je to odluka procesne naravi, ne dira u pravo na pošteno suđenje, na pretpostavku nedužnosti ni u pravo na obranu – kao niti u sva postupovna prava osumnjičenika i okrivljenika po hrvatskom kaznenom zakonodavstvu.
Stavove hrvatske Vlade na svojevrsni je način prisnažila i predstavnica Češke. I ona je protumačila da Uredba o EPPO-u ne nameće državama uspostavljanje posebnog pravnog sredstva protiv odluke nacionalnog tijela.
„Češka je uvjerena da se ne radi o pogrešci ili propustu. To je svjestan izbor zakonodavca, jer to ne narušava prava optuženika“, ustvrdila je predstavnica Češke.
Sud zanimali detalji oduzimanja ovlasti EPPO-u u slučaju Beroš
Nakon izlaganja svih uključenih u postupak, suci su krenuli s pitanjima. Posebno zainteresirana je bila sutkinja izvjestiteljica Ineta Ziemele.
Među ostalim, pitala je predstavnike EPPO-a što se dogodilo kada je EPPO u jednom hrvatskom slučaju izgubio nadležnost (naravno, slučaj Beroš, op.a.) i jesu li mogli tu odluku osporiti.
Odgovorila joj je Tamara Laptoš, voditeljica Ureda EPPO-a u Hrvatskoj.
„EPPO nije imao pravni lijek. Ustupili smo spis nacionalnom tijelu, nakon što je glavni državni odvjetnik donio takvu odluku, jer smo mi legalisti, bez obzira na to što je prethodno sud donio odluku o nadležnosti EPPO-a u tom slučaju. EPPO je ishodio i naloge za pretragu i odluku o istražnom zatvoru protiv osumnjičenika. Glavni državni odvjetnik donio je odluku bez da je saslušao argumente EPPO-a“, objasnila je Tamara Laptoš.
Predsjednik Suda upitao je predstavnike DORH-a nije li zapravo glavni državni odvjetnik po sadašnjem zakonskom rješenju istovremeno i sudac i stranka u postupku, a da pri tome EPPO nije uključen ni u donošenje odluke niti u sudsko preispitivanje te odluke.
Iz DORH-a su ponavljali da u konkretnim kaznenim postupcima sud po službenoj dužnosti utvrđuje je li tužitelj ovlašten za postupak.
Na dodatno pitanje je li EPPO u to uključen, Dražen Jelenić je odgovorio da je EPPO uključen na jednak način kao i domaći državni odvjetnik, a da „glavni državni odvjetnik, barem u Republici Hrvatskoj, ne donosi odluke o sukobu nadležnosti na pamet i arbitrarno, nego ih donosi na temelju argumenata, i za jednog i za drugog potencijalno ovlaštenog tužitelja u određenom trenutku“. Ta se odluka, objasnio je, tijekom postupka može i promijeniti.
„Tijekom postupka, posebno tijekom istrage, može doći i do drugačijeg viđenja stvari. I dok je prvotna teza recimo bila da je šteta za proračun EU bila 5 tisuća eura, tijekom istrage se može utvrditi da je ta šteta 15 tisuća eura ili više. Onda se na temelju te činjenice mijenjaju i temelji za odlučivanje o nadležnosti. U takvom bi se slučaju trebali ponovno aktivirati svi oni mehanizmi iz Uredbe o EPPO-u koji reguliraju odnos nacionalnog tužiteljstva i EPPO-a, mehanizmi savjetovanja, izvještavanja i slično. I tada EPPO, saznavši da se činjenično stanje promijenilo i da bi ono moglo dovesti do njegove nadležnosti, nakon što ga o tome obavijesti DORH, EPPO može zatražiti rješavanje sukoba nadležnosti i preuzimanje slučaja“, opisivao je Jelenić kako bi mogla izgledati neka hipotetska situacija. Nije precizirao da li se to doista nekada i dogodilo u stvarnosti.
Sukob nadležnosti mogao bi rješavati Ustavni sud
Sudac Siniša Rodin rezimirao je čitavu raspravu, ustvrdivši da je njegov dojam da je većina sudionika, bez obzira s koje strane dolazili – zauzela stav da direktnog sudskog nadzora zapravo nema.
No, rješenje možda već sad postoji u Hrvatskoj, ali se ne koristi. U tom svjetlu, pročitao je članak 81. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu koji bi možda mogao pružiti rješenje – u slučaju sukoba nadležnosti izlaz je u obraćanju Ustavnom sudu.
Članak 81 glasi:
„(1) Ako dođe do sukoba nadležnosti između tijela zakonodavne, izvršne ili sudbene vlasti, zato što određeno tijelo zakonodavne, izvršne ili sudbene vlasti prihvaća nadležnost u istom predmetu, svako od tih tijela može zahtijevati od Ustavnog suda da riješi nastali sukob nadležnosti.
(2) Zahtjev za rješenje sukoba nadležnosti može podnijeti i stranka čiji je interes zbog nastalog sukoba povrijeđen ili bi mogao biti povrijeđen.
(3) Zahtjev se podnosi u roku 30 dana od dana saznanja da je i drugo tijelo prihvatilo nadležnost.
(4) Ustavni sud može odrediti da se do njegove odluke prekine postupak pred tijelima među kojima je došlo do sukoba nadležnosti“.
Sudac Rodin upitao je predstavnike Europske komisije smatraju li da bi ta odredba mogla poslužiti kao učinkovito pravno sredstvo u svjetlu prava EU.
„Da, mogao bi se koristiti u situacijama poput ove ako bi se taj pravni lijek tumačio na način da je doista izravno dostupan EPPO-u u svakom slučaju sukoba nadležnosti. Ali je na Republici Hrvatskoj i nacionalnom pravu da kaže misli li da bi to bilo moguće“, ustvrdio je Mislav Mataija ispred Europske komisije.
Nitko drugi nije imao potrebu komentirati mogućnost obraćanja Ustavnom sudu u slučaju sukoba nadležnosti EPPO-a i domaćeg tužiteljstva.
Postupci pred Sudom EU traju u prosjeku 16 do 18 mjeseci
Nakon rasprave uslijedit će objava mišljenja nezavisnog odvjetnika Rimvydasa Norkusa koji je najavio da će svoje mišljenje objaviti 17. prosinca.
Vjerojatno će potom proći još izvjesno vrijeme do odluke Suda.
Prema službenim statistikama, postupci pred Sudom EU traju u prosjeku 16 do 18 mjeseci. Ovaj je počeo podnošenjem zahtjeva Ustavnog suda u srpnju prošle godine.
